Докладчик: Рейман Леонид Дододжонович – Министр информационных технологий и связи Российской Федерации
Заседание Правительства РФ от 16 декабря 2004 года
Об использовании современных информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти
Как показывают результаты проведенного анализа, общие показатели, характеризующие уровень и эффективность использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, заметно ухудшились по сравнению с 2003 годом. Ожидания, связанные с разработкой и одобрением Правительством Российской Федерации Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и намечающимся прорывом в этой сфере, пока не оправдались.
Сведения, представленные федеральными органами исполнительной власти, позволяют сделать вывод о фактической консервации сложившейся в 2003 году ситуации, отсутствии заметного прогресса в решении основных проблем на пути повышения эффективности использования информационных технологий в системе государственного управления, замедлении общих темпов информатизации или в отдельных случаях даже ухудшении ранее достигнутых результатов.
Рост объемов бюджетных расходов федеральных органов государственной власти на внедрение информационных технологий в свою деятельность, обеспечение функционирования и поддержку используемых информационных систем сократился примерно на 50 процентов по сравнению с 2003 годом и составил в 2004 году около 9 млрд. рублей. Финансирование задач ведомственной информатизации из средств федерального бюджета составляет основную долю всех бюджетных расходов в этой сфере и равняется около 7 млрд. рублей. До 30% объема выделяемых бюджетных средств на информатизацию федеральных органов государственной власти приходится на мероприятия, выполняемые в рамках утвержденных федеральных целевых программ.
Доля бюджетных расходов на использование информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти в структуре расходов федерального бюджета в 2004 году сократилась по сравнению с 2003 годом на 5%. Произошло также значительное сокращение бюджетных расходов на обучение работников федеральных органов государственной власти навыкам использования информационных технологий.
Данная ситуация обусловлена во многом результатами структурной перестройки всей системы федеральных органов исполнительной власти, длившейся более полугода в рамках проведения первого этапа административной реформы и привело к приостановке реализации ряда проектов внедрения информационных технологий.
Значительная доля реализуемых проектов приходится на федеральные органы государственной власти, не претерпевшие значительных изменений в результате административной реформы.
Замедление темпов роста бюджетных расходов на ведомственную информатизацию во многом сдерживалось продолжением реализации в 2004 году масштабных программ и проектов информатизации, финансирование которых осуществлялось за счет международных займов.
Как показывают результаты анализа, доля расходов в сфере информатизации федеральных органов государственной власти, осуществляемых из средств международных займов, выросла в 2004 году до 20% всех расходов и составила около 2,5 млрд. рублей. Это привело к увеличению сложившегося разрыва между федеральными органами государственной власти в уровне использования современных информационных технологий. Доля бюджетных средств, расходуемых 10 ведущими ведомствами, увеличилась с 70 до 80 процентов.
Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти выявило основные недостатки существующих моделей управления ведомственными информационными системами и ресурсами. В результате изменения системы федеральных органов исполнительной власти подавляющее большинство ранее разработанных ведомственных программ информатизации потеряло свою актуальность и требует полной или частичной корректировки с учетом нового разделения функций и новых приоритетов их деятельности.
Развитие информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры федеральных органов исполнительной власти
Уровень обеспечения работников федеральных органов государственной власти современными персональными компьютерами в 2004 году вырос с 28 до 32 процентов. Однако сохранилась ситуация, требующая дополнительной установки к основному компьютеру, используемому сотрудником для работы в локальной сети ведомства, отдельного персонального компьютера для доступа в сеть Интернет.
Ключевой проблемой на уровне ведомств по-прежнему остается подключение территориальных подразделений к центральному аппарату и создание инфраструктуры обеспечения их электронного взаимодействия между собой. Особенно актуальна эта задача для ведомств, имеющих большое количество территориальных подразделений – МВД России, Пограничной службы ФСБ России, МПР России и др.
В том числе до сих пор не решена задача создания современной защищенной телекоммуникационной инфраструктуры обеспечения межведомственного электронного обмена данными. Основная доля межведомственного электронного обмена осуществляется в настоящее время через электронную почту с использованием сети Интернет, причем очень часто с использованием почтовых ящиков на публичных серверах.
Несмотря на принятие Федерального закона «Об электронной цифровой подписи», не решен вопрос об использовании электронной цифровой подписи. Также до сих пор не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, ответственный за создание федерального удостоверяющего центра, а также координацию на межведомственном уровне проектов по созданию государственной системы удостоверяющих центров, что на практике приводит к созданию удостоверяющих центров, не соответствующих необходимым требованиям безопасности. Используемые средства в области электронной цифровой подписи зачастую несовместимы между собой.
Развитие государственных информационных ресурсов
Для обеспечения эффективности государственного управления необходимо создание государственных информационных ресурсов федерального значения, содержащих сведения об основных объектах государственного учета. В соответствии с Концепцией использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года эти ресурсы должны совместно формироваться и использоваться федеральными органами государственной власти в своей деятельности.
В 2004 году автоматизированные системы государственного учета и формируемые ими информационные ресурсы, необходимые для эффективной реализации основных задач государственного управления, на федеральном уровне не получили должного развития.
До сих пор на федеральном уровне не сформирован государственный регистр населения, который в соответствии с проектом концепции создания системы персонального учета населения Российской Федерации является ее информационным ядром, обеспечивающим возможность взаимодействия различных автоматизированных систем учета населения между собой по обмену персональными данными. В рамках реализации государственного регистра населения должно быть обеспечено присвоение единого уникального идентификатора всем персональным сведениям, относящимся к конкретному человеку и размещаемым в автоматизированных системах учета населения.
Однако необходимо отметить создание Министерством здравоохранения и социального развития России в 2004 году единого федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.
В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, в 2004 году началась реализация проектов по созданию единого банка, содержащего информацию об авиапассажирах и проданных им проездных документах.
В 2004 году в ФМС России также создана базовая инфраструктура федерального уровня ведомственного сегмента центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно или постоянно пребывающих или проживающих на территории Российской Федерации.
В 2004 году в налоговых органах был реализована возможность удаленного доступа к единому государственному реестру налогоплательщиков (ЕГРН) с рабочих мест налоговых инспекторов. Своевременный контроль учетных параметров позволит предотвратить ряд налоговых правонарушений и сократить расходы государства на сбор налогов. Для организации удаленного взаимодействия в Федеральной налоговой службе применена технология терминального сервера.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости ведет работы по созданию и координации функционирования автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов градостроительной деятельности в рамках двух федеральных целевых программ.
В настоящее время названная система в части ведения государственного земельного кадастра покрывает всю территорию Российской Федерации. Во всех органах государственного кадастрового учета развернуты программно-технические комплексы, обеспечивающие реализацию необходимых учетных процедур и внесение в автоматизированные базы данных сведений о поставленных на государственный кадастровый учет земельных участках и их правовом положении.
В рамках реализации программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» в 2004 году осуществляется подключение территориальных органов Роснедвижимости всех субъектов Российской Федерации к телекоммуникационным сетям общего назначения, ведется создание единой среды электронного обмена документами и сведениями при формировании, инвентаризации, кадастровой оценке, государственном техническом учете объектов градостроительной деятельности, государственном кадастровом учете земельных участков, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также налогообложении недвижимого имущества. При этом решаются проблемы обеспечения интеграции и взаимодействия систем, используемых в деятельности уполномоченных государственных органов и организаций в сфере земельно-имущественных отношений.
На уровне отдельных субъектов Российской Федерации формируются и ведутся региональные базы данных по учету основных видов природных ресурсов, данные которых передаются на федеральный уровень.
Однако важной проблемой остается также низкая частота и качество актуализации государственных информационных ресурсов. В настоящее время такие работы интеграции и объединения данных федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсов ведутся лишь в единичных случаях.
Использование систем электронного документооборота
В настоящее время практически все федеральные органы государственной власти используют в своей деятельности автоматизированные системы, обеспечивающие возможность ведения централизованного учета и регистрации входящих и исходящих документов, их перевода и хранения в электронном виде, а также учета результатов их исполнения. При этом только небольшая их часть позволяет вести полноценные ведомственные электронные архивы, наполнение которых происходит через системы потокового сканирования и ввода бумажных документов, автоматизированной обработки входящих и исходящих сообщений электронной почты, факсимильных документов, а также запросов и обращений, поступающих через ведомственные Интернет-сайты.
В подавляющем большинстве министерств и ведомств используемые системы позволяют также обеспечить прохождение этих документов до отдельного структурного подразделения или подведомственной организации, учет и контроль своевременности их рассмотрения и исполнения. При этом только в 10% всех федеральных органов государственной власти используемые системы электронного документооборота охватывают сколько-нибудь значительную долю рабочих мест сотрудников управленческого звена центрального аппарата.
Следует особо отметить внедрение в отдельных федеральных органах государственной власти системы штрих-кодирования документов. Как показала практика, технология штрих-кодирования позволяет значительно повысить эффективность всех процессов работы с документами, полностью исключив влияние человеческого фактора, который раньше приводил к неправильному вводу реквизитов входящих документов, медленной регистрации документов и недостаточному контролю за их исполнением.
В рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» ведется создание единого электронного архива Президента Российской Федерации.
Развитие информационно-аналитических систем поддержки деятельности федеральных органов государственной власти
Внедрение информационно-аналитических систем в настоящее время стало возможным благодаря успешному внедрению в отдельных ведомствах технологий автоматизированного учета и сбора первичных данных и формированию соответствующих баз данных. Использование данного класса систем приобретает особенно важное значение в связи с разделением функций федеральных органов государственной власти на правоустанавливающие, правоприменительные и контрольно-надзорные и внедрением ключевых показателей результативности их деятельности по достижению целей и задач социально-экономического развития.
Основой для создания государственной системы мониторинга и прогнозирования основных показателей социально-экономического развития, планирования и контроля деятельности федеральных органов государственной власти могут стать базы данных, формируемые Федеральной службой государственной статистики, а также средства доступа к ним в рамках реализации проекта «Развитие системы государственной статистики», осуществляемого за счет заемных средств.
Целью проекта является модернизация и реорганизация технологического процесса и технической базы информационно-вычислительной системы государственной статистики для повышения качества статистической информации, предоставляемой в органы государственной власти и организации, сокращения сроков сбора, обработки и анализа статистической информации, а также сроков выполнения исследований по заказам органов государственной власти. Развитие информационно-вычислительной системы государственной статистики ведется на основе создания интегрированных статистических информационных ресурсов.
В настоящее время завершается этап опытной эксплуатации и приемо-сдаточных испытаний системы. По завершению приемо-сдаточных испытаний будет принято решение о тиражировании созданной системы на все территориальные органы Федеральной службы государственной статистики.
На базе отработанных в рамках текущего проекта подсистем планируется обеспечить поэтапное формирование единой инфраструктуры сбора, обработки и хранения статистических данных в электронном виде и создание интегрированного информационного ресурса Федеральной службы.
Развитие информационных систем межведомственного взаимодействия, обеспечивающих возможность эффективного предоставления государственных услуг населению и организациям
С 1 января 2004 года государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в налоговых органах осуществляется на принципах «одного окна». В Москве открылся первый в России центр государственной регистрации юридических лиц. Концепция «одного окна» предполагает регистрацию, постановку на учет в налоговые органы и во внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования), а также присвоение кода Росстата на основании однократного предоставления необходимых документов в налоговые органы.
В рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» ведется реализация ряда проектов, направленных на обеспечение межведомственного взаимодействия в рамках предоставления государственных услуг населению и организациям.
Проект создания единой государственной системы контроля за вывозом товаров с таможенной территории Российской Федерации является одним из первых проектов, в рамках которого разрабатывается автоматизированная система, обеспечивающая комплексную автоматизацию межведомственного взаимодействия.
Целью проекта является значительное сокращение бюджетных потерь, повышение эффективности мероприятий налогового контроля по проверке обоснованности применения налоговой ставки 0 процентов и налоговых вычетов по НДС при экспорте товаров, ускорение и упрощение процедур, связанных с подтверждением фактического вывоза товаров и транспортных средств с таможенной территории Российской Федерации и возвратом экспортного НДС. По оценкам экспертов, реализация проекта позволит сократить количество экспортных операций с признаками фиктивного экспорта (мошеннические действия экспортера с целью многократного возмещения НДС по факту единственной экспортной операции) на 20%, обеспечить соответствующую экономию бюджетных средств на сумму 39 млрд. руб. и экономию финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов за счет сокращения срока вывода средств из оборота – на сумму 25 млрд. руб. ежегодно.
Информационные системы взаимодействия федеральных органов государственной власти с населением и организациями, в том числе с использованием сети Интернет
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить размещение в сети Интернет информации о своей деятельности.
Как показывают результаты анализа, на существующих Интернет-сайтах министерств, федеральных служб и агентств не представлена значительная часть необходимой информации справочно-информационного и оперативного характера.
Опубликованные сведения по своей полноте, структурированности и организации доступа не обеспечивают эффективного решения задач информационного открытости деятельности федеральных органов государственной власти, организации их информационного взаимодействия с населением и организациями.
Более 30% ведомств в настоящее время не имеют действующих Интернет-сайтов, либо последние находятся на реконструкции. Это во многом обусловлено небольшим прошедшим периодом с момента изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти.
Несмотря на то, что размещение общей справочной информации об органе государственной власти, его контактах, функциях, деятельности, структуре и руководстве, а также публикация основных новостей (в обновляемом режиме) осуществляются практически на всех действующих Интернет-сайтах федеральных органов государственной власти, только на половине сайтов эта информация носит полный, подробный и оперативный характер.
Лишь половина сайтов федеральных органов государственной власти дают возможность пользователю оформить и направить вопрос руководителю органа или обратиться непосредственно в конкретные структурные подразделения путем заполнения специальных электронных форм.
Применение электронных технологий, при всех их многочисленных достоинствах, требует серьезной подготовки, как государственных заказчиков, так и представителей бизнеса. Одномоментное введение в силу норм закона, связанных с электронными технологиями государственных закупок без создания должных организационных и материальных условий, способно лишь дискредитировать этот эффективный механизм.
Основные направления повышения эффективности использования информационных технологий в деятельности федеральных органов власти
Для обеспечения координации внедрения информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти и создания электронного правительства представляется целесообразным принять ряд практических мер.
Разработать единый план действий Правительства Российской Федерации по формированию электронного правительства до 2015 года, который объединил бы задачи и мероприятия информатизации отдельных ведомств, а также создания необходимой межведомственной информационно-технологической инфраструктуры, определил бы последовательность их выполнения, а также приоритеты и порядок их финансирования. Данный план мог бы стать важным средством поддержки принятия решений об объемах и источниках бюджетного финансирования любых ведомственных и межведомственных инициатив, связанных с внедрением информационных технологий.
Создание такого плана позволит повысить эффективность и согласованность принятия решений по реализации государственных программ и проектов использования информационных технологий в федеральных органах государственной власти в рамках единого портфеля.
Разработка архитектуры электронного правительства позволит определить общие принципы согласованного развития государственных информационных систем, задать общие рамки и механизмы увязки федеральных целевых и ведомственных программ и проектов их реализации и модернизации.
Формируемая методика подготовки федеральных целевых и ведомственных программ использования информационных технологий должна включать рекомендации по определению ведомствами ключевых направлений и задач совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти на основе информационных технологий, обоснованию проектов по созданию и модернизации государственных информационных систем, описанию их функциональных и эксплуатационных возможностей и требований по их реализации.
Разрабатываемые программы должны быть увязаны с отраслевыми стратегиями каждого ведомства и показателями результативности их деятельности, учитывать уровень развития ведомственной информационно-технологической инфраструктуры и определять социально-экономический эффект их реализации. Федеральный орган государственной власти, ответственный за выполнение правоустанавливающих функций и формирование государственной политики в сфере информатизации органов государственной власти, должен подготовить в соответствии с методикой и общими рекомендациями проекты по созданию общих элементов государственной информационно-технологической инфраструктуры.
Формируемый на основе обобщения федеральных целевых и ведомственных программ информатизации план должен задавать стратегические ориентиры для всех ведомств, участвующих в реализации электронного правительства, и обеспечивать прозрачный выбор и корректировку соответствующих приоритетов.
Создание такого плана позволит не только определять приоритеты и общий порядок финансирования федеральных и ведомственных программ информатизации, но также исключить дублирование отдельных проектов между собой и заложить основы межведомственной координации в этой сфере.
На заседании Правительства Российской Федерации 16 декабря 2004 г. по рассматриваемым вопросам были приняты следующие решения:
Об использовании современных информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти
Правительство Российской Федерации приняло к сведению доклад Министра информационных технологий и связи Российской Федерации по данному вопросу.
На заседании в основном были одобрены предложения о проведении дальнейших работ по внедрению информационных технологий в систему государственного управления, в том числе по разработке единого плана по формированию архитектуры «электронного правительства» и созданию межведомственного координационного органа по информационным технологиям.
Мининформсвязи России совместно с федеральными органами государственной власти с учетом состоявшегося обсуждения необходимо разработать и внести в Правительство Российской Федерации в I квартале 2005 г. предложения по:
-
вопросам координации использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти;
-
общим принципам формирования архитектуры «электронного правительства»;
-
порядку разработки унифицированных программ использования информационных технологий;
-
перечню первоочередных проектов использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2006 году, в том числе в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)».
Правительство Российской Федерации поручило Минфину России с участием заинтересованных федеральных органов государственной власти рассмотреть в I квартале 2005 г. вопрос об обособленном отражении в бюджетной классификации Российской Федерации затрат на использование информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти начиная с 2006 года.
