В научно-исследовательской литературе существует несколько определений электронного правительства. Но несмотря на то что в них исследователи отдают приоритетность разным аспектам электронного правительства (трансформирование внутренних и внешних отношений органов публичной власти, повышение эффективности работы, достижение лучшего эффекта от проводимой государственной политики, повышение качества предоставляемых и др. услуг на основе использования возможностей Интернета и ИКТ), необходимо отметить, что внедрение ИТ в государственный сектор сопровождается инновационными изменениями не только в деятельности государственных организаций, но и в их структуре и взаимоотношении с внешней средой.
Достаточно новыми для государственного и муниципального управления представляются проблемы эффективного управления изменениями в организации, разработки системы показателей для оценки происходящих изменений. Для того чтобы систематизировать совокупность процессов в управлении, в которых используются ИТ и Интернет, и подчеркнуть объект, на который эти процессы направлены, специалистами предложена следующая классификация электронного правительства:
-
взаимодействие с гражданами (Government to Citizen, G2C),
-
взаимодействие с коммерческим сектором (Government to Business, G2B),
-
внутригосударственное взаимодействие (Government to Government, G2G).
Охарактеризуем каждую из подсистем отдельно.
G2C
Для решения вышеназванных проблем необходим целый комплекс мероприятий, однако использование информационных технологий в сфере обслуживания граждан способно кардинально изменить ситуацию. Доступ к электронным услугам государства в режиме 24/7/365 (24 часа в сутки, 7 дней в неделю, 365 дней в году) обеспечивается функционированием так называемых порталов органов государственной власти.
Экономия государства также ощутима. Хотя утверждение, что цена создания электронных услуг в конечном итоге ниже, чем содержание многотысячной армии чиновников, занимающихся рутинной работой, отправок миллионов писем по почте весьма спорно, но бесспорно, что ощутим качественный выигрыш государства в области хранения и многократного использования информации о гражданах и для граждан в электронном виде.
G2B
Сегодня невозможно представить себе даже небольшую коммерческую компанию, которая не имела бы представительства в Интернете или электронного почтового адреса. Бизнес-сообщество раньше остальных социальных страт в государстве осознало преимущества Интернета в работе с потребителями. Возросли скорости обслуживания клиентов, появилась возможность отказаться от массового производства и сосредоточиться на удовлетворении потребностей каждого отдельного клиента. Однако опыт использования ИКТ, накопленный корпорациями, нельзя в чистом виде использовать в соответствующих государственных или муниципальных проектах. Для ряда задач инициатором решений на основе ИКТ должно стать государство. Более того, специфические ИТ-решения в сфере государственного управления могут быть адаптированы в коммерческих организациях, а процесс трансферта информационных технологий приобретет отчетливую обратную направленность: от государства к бизнесу и обществу. Для того чтобы наиболее эффективно использовать опыт бизнеса в области информатизации, необходима правильная организация и последовательная политика государства при построении партнерских отношений с бизнесом на взаимовыгодных условиях.
Например, придав легитимность Интернет-транзакциям, государство под своей эгидой может организовать торговую площадку для бизнеса, на которой по тематическим разделам поставщики и покупатели смогут найти друг друга, причем реализация проекта не обязательно должна лечь на государственную организацию, важно придать значимость, законодательную обеспеченность и регулируемость подобному проекту со стороны государства.
Еще одним эффектом подобной системы является организация системы электронных закупок с целью понижения цены для поставщиков. Как следствие можно получить бюджетную экономию, повышение прозрачности бюджетных расходов, а также открытую публикацию принципов и правил, которыми руководствуются чиновники при выборе кандидатов среди поставщиков. Отметим, что подобные системы возможны только в случае политической воли руководства и реальной значимости для них проекта, так как в противном случае подобный проект станет еще одним способом для непрозрачного ведения дел.
Конечно, не все государственные проекты, как любые проекты, заканчиваются успешно. Тем важнее создание государственной базы кейсов, описывающих успешные проекты. Такая база позволит избежать выполнения заведомо фатальных проектов и определить предпосылки, сопутствующие успешным проектам. На уровне муниципальных властей бизнес поддержит и поможет создать государству виртуальную выставку местных производителей в различных промышленных отраслях и сфере услуг. В данном случае чиновникам надо лишь распределить функции компаний в проекте и осуществлять его мониторинг.
Выгодным для государства способом построения отношений с бизнесом является аутсорсинг (outsourcing). Размещение заказа «на стороне» освобождает коллектив государственной организации от лишней нагрузки, а подрядчику позволяет своими силами администрировать частные сети, создавать приложения, взимать с пользователей плату за свои услуги, обеспечивать безопасность. При этом у государства должна быть возможность легко сменить подрядчика без ущерба для пользователей продукта, услуги или системы, созданной в результате аутсорсинга. Для этого подрядчику необходимо придерживаться выработанных совместно с государственной организацией стандартов и инфраструктуры, а самой организации контролировать процесс выполнения заказа.
Важно в конечном итоге не то, кто будет собственником оборудования или программного обеспечения (для проектов, не связанных с государственной безопасностью и тайной), а то, насколько качественны предоставляемые услуги. Граждане как пользователи услуг начнут предъявлять претензии государству или подрядчику лишь в случае ухудшения их качества. Если государство подобное качество услуг заведомо не обеспечит, то не лучше ли представить решение проблемы бизнесу с учетом существующих политических аспектов.
G2G
Парадоксально, но установление партнерских отношений с бизнесом и гражданами дается подчас легче, чем установление отношений сотрудничества между органами публичной власти в силу определенной политической и информационной обособленности каждого в отдельности. Такая ситуация приводит к созданию в каждом органе власти, а подчас даже и подразделении своей компьютерной системы поддержки и управления рабочими потоками. Принципы работы таких систем, стандарты хранения документов, как правило, не согласованы с вышестоящими организациями и остаются на усмотрение заказчиков и разработчиков систем.
Важен и сам факт перехода от бумажной обработки запросов и каталожного принципа к электронному документообороту, связанному с выработкой стандартов электронных документов, принятию подзаконных актов об электронной цифровой подписи (ЭЦП) и созданию удостоверяющих центров. Наличие множества разнородных систем в органах власти ведет к дублированию функций и к возникновению проблем интеграции множества систем в единую компьютерную службу. Такие разнородные информационные системы получили название legacy-системы (унаследованные системы), что можно понимать как системы, оставшиеся сегодняшним организациям «по наследству» от предыдущего поколения сотрудников. От legacy-систем нельзя отказаться в одночасье, так как перестанет функционировать вся организация, использующая систему, но также понятно, что требуется модернизация систем с последующей их интеграцией на основе появившихся перспективных компьютерных технологий нового поколения.
Революционной web-технологией, позволившей решать проблему интеграции legacy-систем стало создание языка XML (eXtensible Markup Language http://www.w3.org/XML/) – языка расширяемой разметки, который позволяет не только описать данные внутри документа, предназначенного для обмена между государственными подразделениями, но и описать саму структуру электронного документа, а сами документы использовать для согласования терминологии предметной области между государственными организациями. Таким образом, XML должен стать средством взаимодействия межведомственных информационных систем для последующей вертикальной и горизонтальной интеграции. Прежде чем осуществлять модернизацию legacy-систем и их последующую интеграцию, необходимо взглянуть по-новому на суть существующих процессов и процедур в современном государственном управлении. Важно предложить более эффективный вариант их реализации на основе архитектурного подхода (совокупность обязательных предписаний и рекомендаций со стороны федерального центра исполнителям проектов электронного правительства) к построению электронного правительства, реализуемого на уровне государственной стратегии по построению информационного общества.
Наравне с интеграционными процессами, необходимо уделять внимание проблемам мотивации служащих при работе в условиях обязательного использования информационных систем. К таким мерам можно отнести следующие:
-
развивать ИТ-инфраструктуру;
-
улучшать навыки работы чиновников с компьютерами и ИТ;
-
чиновник, ответственный за информатизацию в организации (Chief Information Oficer, CIO) должен внести вклад в создание организационной культуры, направленной на поощрение поиска, обмена и потребления информации сотрудниками.
При разработке квалификационных стандартов навыков муниципальных служащих можно внести требования по компьютерной грамотности. Суть работы чиновника в условиях электронного правительства станет ближе к работе системного аналитика, обладающего полномочиями по принятию решений на основе данных из информационных систем и безбумажного документооборота. Наконец, для эффективной реализации электронного правительства в секторе G2G каждому государству необходимо определиться, вводить ли новую государственную структуру, функциями которой являлись бы мониторинг, контроль и координация по всем проектам «e-government» или оставить децентрализованную модель, где ответственность делят существующие государственные подразделения.
Опыт Великобритании демонстрирует, что на созданное министерство E-envoy с нечетко определенными функциями обрушились проблемы, косвенно связанные собственно с электронным правительством. Проблемы возникали из-за ошибок правительства в сфере регулирования законов: например, о налогообложении деятельности компаний в Интернете. Опыт других стран показывает, что создание органа, аналогичного E-envoy в Великобритании, ускоряет процессы «e-government» в стране. Процессы интеграции информационных систем на уровне одного государства также играют огромную роль при интеграции деятельности группы государств.
В связи с возникновением объединенной Европы существует потребность в выработке единых юридических, социальных, таможенных норм и стандартов для ряда государств. Лидеры стран уже задумываются над объединением усилий по разработке систем межгосударственного контроля над миграцией, провозом грузов, взаимопомощью в поимке преступников.
В эпоху глобализации скорее верна гипотеза о том, что сотрудничество и процессы интеграции между государствами будут набирать обороты, чем-то напоминая развитие транснациональных корпораций. Типичными проектами в секторе G2G являются системы поддержки принятия решений, географические информационные системы и системы электронного документооборота.
Автор: Стырин Е.М.
Доцент кафедры государственной и муниципальной службы, старший научный сотрудник Института государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ, к.с.н. Москва, 2010.
