Правовая платформа построения электронного государства

1. О понятиях «Электронное государство» и «Электронное правительство» и их связи

В связи с бурным развитием информационных технологий и созданием глобальных сетей коммуникаций, позволяющих осуществлять общение различных субъектов независимо от местонахождения и времени в обиход вошел термин «электронный», «электронное». И хотя формы передачи информации становятся все более разнообразными и постоянно совершенствуются средства приема и передачи информации, включая и беспроводные средства связи, эти термины используются для обозначения многих механизмов и параметров формирования информационного общества. Ориентация на создание нового состояния общества, зрелость которого определяется  уровнем включения потенциала Информационно-коммуникативных технологий в различные направления жизни общества породила такие формы измерения, оценки наличного состояния и перспектив освоения и использования этого потенциала ИКТ через использование термина « электронный» как «Электронное государство», «Электронная Европа», «электронный город» или иные территориальные структуры, «электронный офис», «электронный человек». Неисчислимое множество прогнозных и плановых документов в мире в области информатизации социальных форм общения широко, но далеко не однозначно, используют прилагательное «электронный» и «цифровой».

Для наиболее точного понимания выражения «Электронное государство» важно уяснить связь и различия между такими смежными понятиями как «информационное общество» и «электронное государство»; «гражданское общество» и «информационное общество»; «электронное государство» и «электронное правительство», «информатизация», «компьютеризация», «кибернетизация».

Современное глобальное информационное пространство развивается на дихотомической основе связи каждого государства, как основной геополитической единицы суверенной и имеющей свою систему юрисдикции, и глобализированной среды использования информационного и коммуникативного ресурса – Интернет. Учитывая, что государственными и иными структурами гражданского общества, все более широко используется потенциал ИКТ, есть основание ставить вопрос как соотносится деятельность по информатизации пространства государства, при том, что интернет может отражать степень включенности в глобальную систему структур каждого отдельного государства хотя бы по признакам доменов.

Если же говорить о зависимости гражданского и информационного общества ( можно в рамках одного государства, их союзов, или глобально - о всей планетарной системе), то границы информационного и гражданского будут совпадать. Это значит, что гражданское общество должно стремиться к состоянию информационного, а информационные параметры общества должны быть распространены на все составляющие гражданского общества.

Отсюда вывод: информационное общество и государство в его геополитическом аспекте совпадают. Государство электронное то, которое соответствует нашим требованиям к информационному его состоянию.

Информационное общество и информационное / электронное  государство -  понятия однопорядковые.

Было бы просто с этим согласиться без сомнений. Но есть один вопрос, который этому может существенно мешать.

За последние годы в научных и нормативных источниках в России произошло смешение таких понятий как «государство» и «органы государственной власти». Очень часто вместо системы органов власти говорят: «государство». И, если с этой нивелировкой согласиться, то вопросы информатизации общества будут свернуты до информатизации системы органов государственной власти, в лучшем случае до всей совокупности органов государственного управления. Проблема «общества» со всеми его сложными составляющими и задачами исчезает. Эта тема рассмотрена более основательно в коллективной работе специалистов института государства и права РАН(1). С точки зрения развития информационное общество должно быть гражданским, а гражданское – информационным. И это касается каждого государства и всех государств мирового содружества.

Именно в этом тандеме заключается главная черта нового этапа развития современной цивилизационной волны. Государство в рамках его органов государственной власти призвано формировать общество, которое одновременно является и гражданским и информационным. Именно это не позволит посадить «новый мотор» на «старую телегу».
   
Но тогда, что же такое «электронное правительство»? Имеется множество аспектов и трактовок этого феномена. Комиссия Европейского сообщества определяет этот термин как «использование ИКТ в государственном управлении в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками для улучшения услуг и демократических процессов и укрепления поддержки для государственной политики!». В США согласно принятому законодательству э-правительство определено как  «деятельность по использованию органами власти Интернет-приложений и других информационных технологий, интегрированных с процессами, которые используют данные технологии для того, чтобы улучшить доступ к и распространение государственной информации и услуг гражданам, другим государственным организациям или внести улучшения в деятельность органов власти, в частности в результативность, качество услуг и преобразований». В приведенных формулировках общим является внимание к тому, что Э-правительство – это «деятельность» или «использование» потенциала ИКТ в сфере  государственного управления. Об охвате всего информационного пространства речь как бы не идет. Но в процессе раскрытия отдельных направлений этой деятельности структур, которые ее выполняют, неминуемо захватывается и область связи государственных органов с бизнес-структурами, структурами социальной сферы и отношения с гражданами.

В России Э-правительство понимается достаточно широко, и его сфера деятельности проецируется на все общество.

При любом варианте информационного пространства, в котором действует Э-правительство, следует иметь в виду, что в структурном отношении Э-правительство представляет собой систему специализированных органов, механизмов и правил, обеспечивающих реализацию государственной политики в области информатизации (2). Это можно проследить на раскрытии архитектуры Э- правительства в серии работ, посвященных внедрению  идеологии этого феномена , которая была издана Центром компетенции по электронному правительству при Американской Торговой палате в России, Фондом поддержки системного проектирования (ФОСТАС) и Фондом экономических исследований «Новая экономика» (3).

За последние пять лет достаточно прочно укоренилась идеология формирования и широкого использования деятельности институций Э-правительства, которые ответственны за состояние информатизации в России, само государство стало рассматриваться как «сервильное», т.е. осуществляющее в основном услуги для населения   В меньшей мере Федеральная целевая программа «Электронная Россия» (2002-2010) способствовала переводу на ИТ деятельности органов государственной власти в его основной функциональной сфере – реализации конкретных функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечению процессов принятия решений. 

Принятие Стратегии развития информационного общества как раз и позволяет установить реальное соотношение понятий электронного государства (информационного общества) и электронного правительства. В повседневной жизни часто эти понятия смешиваются и порождают недоразумения. Очень грамотно, например, отражает связь реальной управленческой и властной структуры с Э-правительством, название должности Peter(a) Reichstadter(a), который выступил на конференции Национального форума «Информационное общество, электронное государство, электронное правительство», прошедшего в Москве 30 сентября – 2 октября. Его должность называется: «Глава развития построения электронного правительства Федеральной канцелярии Австрии».

Стратегия развития информационного общества демонстрирует, что цель создать такое общество и само его название «Информационное» - это не брэнд и не пропагандистская фигура для страны. Информационное общество – это характеристика состояния общества на переходе к новому этану культуры в общемировом плане, его готовности ответить на вызовы глобализации и формирования новой цивилизации, новой личности и роли человека в жизнеспособности этой цивилизации.  

2.Условия построения э-государства

«Целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации – сказано в Стратегии – является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.». Эта цель достигается путем создания и целенаправленного функционирования Э - правительства. Его направления деятельности определены ФЦП «Электронная Россия». Опыт реализации этой программы позволяет проследить связь различных блоков и установить состояние правового регулирования отношений, через которые реализуется деятельность всех структур и блоков Э-правительства как самостоятельного кластера в структуре экономики и управления в области инновационных процессов на основе формирования информационного общества.

Еще раз напомним, что Э-правительство представляет собой совокупность (желательно систему) органов и организаций, непосредственно ориентированных на формирование условий, обеспечивающих формирование информационного общества, создание таких параметров Российского государства, при которых это государство может рассматриваться как информационное общество.

Из каких реальных материальных и организационных параметров складывается инфраструкура Э-правительства? На первом плане находятся, по крайней мере, четыре платформы. Они включают такие производственные, экономические и организационные структуры, которые образуют новый кластер российской экономики – ИКТ. В рамках этого кластера решаются комплексы задач, которые требуют соответствующего управления, координации и правового регулирования. Предлагается учесть следующие четыре платформы:

• Развития производства, адаптации ИТ и технологий коммуникаций (связи);
• Включение потенциала ИКТ в Рынок – внутренний и внешний;
• Использование потенциала ИКТ для создания сетевого и системно организованного информационного взаимодействия всех видов структур гражданского общества (информационного пространства государства, страны);
• Превращение ИКТ в реальный источник инноваций во всех сферах жизни общества и человека. 

Предложение такой структуризации сферы деятельности всех компонентов Э-правительства позволяет выявить специфику каждого направления, подойти к мониторингу по каждому из них, оценить вклад каждого в общий процесс информатизации и обнаружить слабые звенья.

Однако, перечисленные платформы развития Э-правительства для реализации работы своих направлений , а также для обеспечения их связи и системного взаимодействия нуждаются еще в одной платформе, которая их организационно объединяет. Это пятая платформа, и она именуется как платформа правовая. Без правового регулирования деятельности любой структуры в экономической, социальной, управленческой сферах и т.д. нельзя ожидать позитивных результатов. Таким образом, инфраструктура Э-правительства на любом уровне интегрируется и организуется на основе действующего законодательства,  в первую очередь.

Роль правовой платформы Э-правительства в процессе построения информационного общества , т.е. электронного государства

Правовая платформа - это совокупность идеологий, концепций, доктрин, стратегий, планов, программ и правовых норм по их реализации от имени государственной власти. Когда такая совокупность документов реализуется в процессе деятельности конкретных субъектов в структуре Э- правительства мы говорим о правовом обеспечении этой деятельности. Стержнем правовой платформы является действующее законодательство.

Состояние информационного законодательства в России неоднократно подвергалось анализу и критике. Несмотря на сложности его развития к настоящему времени оно оформлено как информационное законодательство, и включено в структуру отраслей системы права Российской Федерации(4).

Информационное право рассматривает Э-правительство как один из важнейших институтов формирования информационного общества.

Если взять за основу перечисленные четыре платформы формирования инфраструктуры информационного общества, то рациональность такой структуризации всех форм реализации деятельности Э-правительства просматривается в том, что этот подход позволяет структурировать и конкретизировать правовые средства регулирования отношений с учетом специфики каждой платформы.

Так платформа №1 объединяет все формы деятельности в области производства информационных и коммуникационных технологий и приблизить правовое регулирование деятельности структур в этой области к реальной ситуации. Имеем в виду, например. ранжирование ИТ в соответствии с областями их применения, степенью обеспечения защиты, создания преимуществ в области налогообложения с учетом массовости потребностей в тех или иных ИТ или их адаптации к определенным сферам применения. Правового внимания требуют и процессы конкуренции добросовестной и формы монополизации производства. Прошли те времена, когда считали, что программный продукт может и не учитывать интересы и специфику потребителя. Индивидуализация программного обеспечения занимает одно из важных направлений формирования отечественного производства ИТ.

Платформа №2. Охватывает отношения, связанные с формированием и действием рынка ИТ продукции, включая как софт, так и хард компьютерной, телефонной и иной продукции, а также рынка услуг в информационной сфере. Если во многих направлениях потребительской сферы все большее значение приобретает заказ, а не диктат производителя, ориентированного только на получение наибольшей прибыли, то эта проблема в области информационной продукции имеет первостепенное значение. Не вкус производителя, а запрос пользователя, его интерес все более должен занимать место на рынке и ИТ и Информационной продукции.  Например, щироко обсуждается вопрос обеспечения воспитания детей и юношества, которым принадлежит будущее. И кормить их устаревшим продуктом мысли, развлечений и учебных средств становится преступным. Общество должно влиять на формирование рынка не по показателям прибыли производителя, а в большей мере по полученным результатам. Здесь нужны новые правовые механизмы согласования интересов производителя и потребителя. Дело совсем не в пресловутой цензуре. Показательно свидетельство публикации в «Известиях», где  констатируется неуправляемость процесса распространения и печатной и виртуальной продукции(5). Если запрещено распространять Приключения Гекльберрифина, то с полок не снимается «Энциклопедия серийных убийц от А до Я». Немало проблем с электронными СМИ, с блогами и другими формами свободного распространения информации без учета критериев ее полезности и вредности для формирования личности. 

Платформа №3 интегрирует первые две- и производство и рынок. Первое еще далеко от совершенства с точки зрения и технологии, несмотря на рейтинги России в развитии нанотехнологий, и с точки зрения контента, которому внимания уделяется мало. Ожидания инновационных результатов на основе ИКТ нуждается в большем внимании к учету развитости различных секторов гражданского общества. И, если крупный бизнес может обеспечить свои корпоративные интересы и в области информатизации, то проблема потребностей малого и среднего бизнеса, населения при неравенстве развития регионов свидетельствует о необходимости управляемости процессов информатизации с учетом лозунга «Информация для всех». И, естественно, информация будет полезной при условии ее социальности, креативности, достоверности, доступности, своевременности. Только при таких условиях можно говорить об инновационном значении использования потенциала ИКТ.

Наиболее важным участком инноваций на основе ИТ и ИР является деятельность Органов государственного управления и органов местного самоуправления. К настоящему времени сформировались флагманы в этом процессе. Нижний Новгород, Калининградская область, Ханты-Мансийский автономный округ, ряд других субъектов Российской Федерации серьезно ставят вопрос об информационном взаимодействии органов публичной власти с бизнесом, общественными организациями, населением. На пути законодательного оформления этой проблемы стоят неодолимые препоны.

Основное препятствие кроется в сути и ходе административной реформы. Информационные процессы, оторванные от идей и радикальности административной реформы - координации деятельности всех органов власти по вертикали и горизонтали системы- результатов не дадут ни в администрации, ни в информатизации, даже если будет принят закон об информационном электронном обмене. Проблемы «одного окна» без информационного взаимодействия субъектов публичной власти, связанных одной или смежной целью, дело безнадежное. Еще одно условие касается организации систематического повышения квалификации служащих госаппарата и местного самоуправления в области владения компьютерной техникой и целевым использованием информации.

«Электронный гражданин» – гражданин, способный владеть компьютерной техникой и, главное, умеющий поставить вопрос перед источником информации, сам производящий полезную информацию – входит в орбиту Электронного правительства. А это основа приближения к информационному обществу. В этом отношении колоссальная работа проводится структурами Общественной палаты при взаимодействии с региональными органами власти и различными структурами гражданского общества. Большие ожидания возлагаются на организованную работу контрольно-счетных структур государственных и общественных. Должны слаженно работать парламентский, бюджетный (Счетная палата), налоговый, судебный, экологический, санитарно-эпидемиологический и иные формы контроля при их координации, упрощении процедур и обеспечении обратной связи. Все это требует управленческого и нормативно-правового внимания.

Платформа №4. интегрирует полученные результаты по уже продвинутым участкам информационного пространства, которое одновременно является и образцово управляемым. Каждый конкретный успех должен быть достоянием общественности. Гласно и грамотно представлен ей в целях его продвижения в отстающих регионах или отраслях. Стоит подумать о выборе критерия в этой области для ее развития. Конкуренция, партнерство, соревнование, содружество, сотрудничество – известные формы взаимодействия. Пока и в этой области подспудно или открыто прививается идея конкуренции, места в рейтинге прибыли любыми средствами.

Cтратегия развития информационного общества впервые представила контрольные значения для показателей развития информационного общества. Это показатели и для Э-правительства. Именно эти участки в первую очередь подлежат вниманию структур, которые обеспечивают информатизацию. Необходим анализ реестров и классификаторов продукции ИКТ, электронных услуг, нормативов, стандартов, регламентов их предоставления и сопоставление их наборов с реальными потребностями населения и организаций.

Все четыре платформы самым тесным образом связаны с пятой – с действующим законодательством и его соблюдением. Реализация функций каждой из названных платформ связана с другими и , прежде всего, с пятой- интегрирующей нормативную правовую базу – законодательство, действующее в сфере ведения Э-правительства. В процессе согласованного функционирования всей системы электронного правительства получаем более удовлетворительный результат, чем имеем сегодня. Поведение и деятельность структур, ориентированных на определенные задачи могут более тщательно отслеживать рациональность, эффективность нормативной базы и ставить новые задачи в этой области более обоснованно. Правовая культура – важнейшее условие развития информационного общества.

Связи всех платформ, обеспечивающих реализацию функций Э-правительства, мы попытались представить графически. Надо понимать, что это лишь схема, которая требует тщательного анализа состояния правового обеспечения по каждому из направлений деятельности Э-правительства – всей совокупности органов и организаций задействованных в процессе информатизации страны. 

(1) Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики. М. Юрайт. 2009.   Вернуться

(2) Коротков А.В., Кристальный Б.В., Курносов И.Н. Государственная политика Российской Федерации а области развития информационного общества. М. 2007., с. 215. Вернуться

(3) См, например, Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации». М. ЭКО- ТРЕНДЗ. 2004.  Вернуться

(4) Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года. О состоянии законодательства в Российской Федерации. М. 2007. с. 70-72.  Вернуться

(5) Воскобойников Д. Похождения Красной шапочки. Известия 6.10. 2008 г. Вернуться