Отзыв Института Развития Свободы Информации

Отзыв Института Развития Свободы Информации на проект Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по учету национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечения их доступности заинтересованным лицам.

Рассмотрев размещенный на официальном сайте Ростехрегулирования  проект Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по учету национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечения их доступности заинтересованным лицам (далее Административный регламент), доводим до сведения заинтересованных лиц позицию Института Развития Свободы Информации.
  
Разработанный Ростехрегулированием проект Административного регламента не соответствует требованиям, предъявляемым действующим законодательством к подобным актам. Проект не раскрывает содержание административных процедур, не обеспечивает доступность информации о деятельности государственного органа, содержит положения, имеющие незаконный, а в ряде случаях коррупционный характер.

1. Содержание проекта Административного регламента в целом не отвечает предъявляемым к таким документам требованиям законодательства.

Согласно п. 16 Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 года №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (далее Постановление Правительства №679) в раздел «Административные процедуры» административного регламента включаются:
  
а) описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Указанное описание может быть представлено в электронной форме. При этом описание каждого действия должно содержать следующие обязательные элементы:

• юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;
• должностное лицо, ответственное за выполнение действия;
• максимальный срок выполнения действия;
• права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения – критерии или процедуры выбора вариантов решения;
• формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;
• способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти);
• результат действия и порядок передачи результата;

б) порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.

Ни одна из указанных позиций в проекте Административного регламента не раскрыта должным образом. Регламентируемая государственная функция представлена в проекте как «черный ящик», процессы внутри которого для внешней стороны остаются непонятными и закрытыми для какого-либо контроля.

2. В проекте Административного регламента регулируются вопросы, не входящие в компетенцию Ростехрегулирования.

В соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ №679, административные регламенты исполнения государственных функций ... определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Вместо того, чтобы регламентировать порядок деятельности внутри самого Ростехрегулирования, а также порядок взаимодействия Ростехрегулирования с другими государственными органами и организациями, в проекте Административного регламента предпринята попытка урегулировать внутренний порядок деятельности ФГУП «СТАНДАРТИНФОРМ».

Во многих положениях проекта Административного регламента содержатся требования к последовательности действий, осуществляемых непосредственно сотрудниками ФГУП «СТАНДАРТИНФОРМ».

Между тем, ФГУП «СТАНДАРТИНФОРМ» хотя и является подведомственной Ростехрегулированию организацией, но юридически считается самостоятельной, в организацию внутренней деятельности Ростехрегулирование вмешиваться не имеет право.

Причиной такого положения вещей является то обстоятельство, что Ростехрегулирование самоустранилось от непосредственного участия в управленческой деятельности и перепоручило осуществлять властные действия и принимать управленческие решения в рамках государственной функции другой организации, не являющейся органом власти.

Практически все административные процедуры (п.п. 2.1.1.1-2.1.1.9, 3.1.1-3.1.6, 3.2.3, 3.2.4, 3.2.6., 3.2.9 проекта Административного регламента) реализуются силами исключительно сотрудников ФГУП «СТАНДАРТИНФОРМ». При этом, какое-либо участие в деятельности по исполнению государственной функции должностными лицами или подразделениями Ростехрегулирования либо исключено совсем либо – в редком случае – сведено к пассивному наблюдению за чужой работой или незначительным манипуляциям второстепенного характера.

В силу ст. 113 ГК РФ, ФГУП «СТАНДАРТИНФОРМ» является коммерческой организацией. Между тем наделение коммерческих организаций, в частности федеральных государственных унитарных предприятий, государственными функциями федерального органа исполнительной власти является неправомерным и противоречит законодательству о конкуренции и ограничении монополистической деятельности. Такой позиции придерживается практика высших судебных инстанций (см. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 февраля 2007 года по делу №КА-А40/13634-06, Решение Верховного Суда РФ от 30 августа 2005 года по делу №ГКПИ 05-909).

3. В тексте проекта Административного регламента термины и понятия употребляются некорректно.

Используемые в проекте Административного регламента формулировки для определения тех или иных понятий и процедур оставляют желать лучшего.

Одним из примеров может служить первое предложение первого абзаца п. 2.1. проекта Административного регламента:

Учет (регистрация) национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области (далее документы по стандартизации) – запись учетных (регистрационных) данных о документах по стандартизации в установленной форме, фиксирующая факт их утверждения».

В связи с чем наряду с термином «учет» используется понятие «регистрация»? Какими нормативными правовыми актами допускается такая двойная формулировка?

При этом за рамками проекта остались следующие вопросы:

• Где и кем ставится запись?
• Что собой представляют учетные (регистрационные) данные?
• Чем установлена форма?
• Кем или чем утверждаются документы по стандартизации и для чего необходимо дополнительно «фиксировать» факт их утверждения?

Другой пример – следующее предложение:

«Учет (регистрация) документов по стандартизации является составной частью разработки документов по стандартизации».

На наш взгляд, и это следует из текста проекта Административного регламента, учет осуществляется в отношении утвержденных документов. Целью учета является обеспечение условий для применения и использования соответствующих документов. Таким образом, учет не может быть составной частью процесса разработки документов, поскольку начинается после того, как документ разработан и утвержден надлежащим органом. Кроме того, существительное «учет» в сочетании с глаголом «вести» имеет смысл не одномоментного, а продолжаемого действия.

В третьем абзаце этого пункта термин «Дело документов по стандартизации» используется не корректно:

«При учете (регистрации) документов по стандартизации основным документом является – Дело документов по стандартизации. Дело документов по стандартизации – помещенная в обложку совокупность документов, сгруппированных в соответствии с правилами, установленными документами национальной системы стандартизации и имеющая опись (Приложение 1). Дело документов по стандартизации должно быть прошито в соответствии с установленными правилами».

Чем конкретно установлены упомянутые дважды правила, и какие это правила?

Что такое документы национальной системы стандартизации?

Формулировка «Основным документом является дело документов» является спорной с точки зрения правил русского языка.
  
По тексту проекта Административного регламента имеется множество других положений, содержащих отсылочные нормы неконкретного характера. Данное обстоятельство не позволяет сделать административные процедуры прозрачными.

При раскрытии порядка обжалования действий и решений отсылка к «действующему законодательству» является недостаточной. В этом разделе требуется уделить особое внимание детализации процедуры обжалования тех или иных действий (решений) в административном порядке с указанием соответствующих должностных лиц, рассматривающих жалобы, сроков и других существенных факторов.

4. Нарушено логическое разделение проекта Административного регламента на разделы.
Так, в нарушение п. 16 Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 года №679, из раздела 2 «Административные процедуры» необоснованно исключены и выделены в отдельные разделы следующие административные процедуры:

 – «Обеспечение доступности национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области» (раздел 3 Административного регламента);

 – «Порядок обжалования действия и решений, осуществляемых в ходе исполнения государственных функции на основании административного регламента» (раздел 4 Административного регламента ).

5. Содержание раздела 3 проекта Административного регламента противоречит требованиям действующего законодательства и не отвечает цели обеспечения доступности для граждан социально-значимой информации.

Процедура обеспечения доступности для заинтересованных лиц национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области является не только задачей технического регулирования, но и частью важной общегосударственной обязанности по обеспечению доступности для граждан социально-значимой информации.

В соответствии с пунктом 1 и 2 статьи 43 Федерального закона «О техническом регулировании», национальные стандарты должны быть доступны заинтересованным лицам, официальное опубликование национальных стандартов осуществляется национальным органом по стандартизации, исполнение функций которого в Российской Федерации возложено на Ростехрегулирование.

В соответствии с п. 3 Положения об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации, утвержденного Постановлением Правительства РФ №594 от 25 сентября 2003 года, тексты национальных стандартов подлежат официальному опубликованию на официальном сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.

Согласно Положению о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии», утвержденному Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 года №294, официальное опубликование национальных стандартов и их распространение осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.

Смысл официального опубликования заключается в законодательно урегулированном доведении до всеобщего сведения полного и точного текста принятого нормативного (правового или технического) акта путем его размещения в предусмотренном законодательством официальном печатном издании или на официальном сайте, на которые можно ссылаться в дальнейшем, как на официальный источник информации.

Официальное опубликование (в отличие от предоставления информации) имеет формально-юридическое значение и ставит целью обеспечить для неопределенного круга лиц возможность ознакомления с обязательными правовыми или техническими нормами.

Кроме того, согласно п. 22 Перечня, утвержденного Постановлением Правительства РФ №98 от 12 февраля 2003 года «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», Ростехрегулирование обязано разместить на официальном сайте все свои акты (в том числе национальные стандарты, которые утверждаются и вводятся в действие соответствующими приказами Ростехрегулирования и являются нормативными актами).

Наряду с тем, что административная процедура по обеспечению доступности национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области недостаточно детализирована, в проекте Административного регламента имеются положения, существенным образом ограничивающие доступность социально-значимой информации, нарушающие права граждан и организаций и противоречащие действующему законодательству.

В разделе проекта предпринята попытка узаконить существующее положение вещей, при котором Ростехрегулирование через свои подведомственные организации организовало торговлю находящимися в ведении этого федерального агентства государственными информационными ресурсами.

Доступность национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области могло бы обеспечить элементарное размещение их на официальном сайте Ростехрегулирования в свободном доступе.

Вместо этого, в проекте Административного регламента предлагается установить определенные препятствия для доступа заинтересованных лиц к этой информации.

Так, согласно п. 3.1.4 и 3.1.5 и 3.1.6 размещению на сайте подлежат лишь вновь утвержденные национальные стандарты, изменения и дополнения к ним. Кроме того, национальные стандарты на сайте Ростехрегулирования размещаются только на срок 5 дней, после истечения которых доступ к ним становится невозможным.

Такой порядок действует в настоящее время и придуман для того, чтобы сохранить организованный под руководством Ростехрегулирования бизнес по предоставлению этой информации за плату.

В п. 3.3.2 проекта Административного регламента прямо указывается на то, что документы в области стандартизации (в том числе национальные стандарты) заинтересованным лицам предоставляется за плату. При этом размер платы устанавливается Ростехрегулированием.
Данные положения противоречат действующему законодательству.

Во-первых, согласно ч. 9 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» установление платы за предоставление государственным органом информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. Ни Федеральный закон «О техническом регулировании», ни другие федеральные законы не устанавливают случаев и условий платного предоставления национальных стандартов заинтересованным лицам.

Во-вторых, Ростехрегулирование по своему статусу и месту в системе федеральных органов исполнительной власти не имеет право издавать нормативные правовые акты.

Следовательно, не в компетенции этого федерального агентства устанавливать размер платы за предоставление той или иной информации.

В-третьих, согласно, п. 5 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации», государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения. Согласно п. 8 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации», бесплатно предоставляется информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях, а также информация, затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица.
  
Таким образом, доступность национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области должна быть обеспечена путем неограниченного никакими сроками размещения всех этих документов (принятых ранее и вновь принимаемых) на официальном сайте Ростехрегулирования в свободном (в том числе бесплатном) доступе для всех заинтересованных лиц (исключение составляют документы, содержащие государственную тайну). Все данные процедуры должны быть четко закреплены в административном регламенте.
  
Кроме того, интересам пользователей служило бы то обстоятельство, если тексты документов размещались на сайте в формате, обеспечивающем возможность контекстного поиска по документам. В настоящее время национальные стандарты и другие документы, имеющие для Ростехрегулирования «коммерческую ценность», размещаются на сайте в формате PDF. Это обстоятельство лишает пользователей возможности осуществлять контекстный поиск по этим документам, используя популярные средства поиска в сети Интернет (например, Яндекс).
  
При таких обстоятельствах, с учетом сложившейся в федеральном агентстве негативной ситуации, связанной с созданием препятствий для доступности социально-значимой информацией в сфере деятельности Ростехрегулирования (см. Решение Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурге от 20 февраля 2006 года и Определение Судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 8 июня 2006 года) разработанный проект Административного регламента по причине наличия в нем существенных недостатков рекомендуется направить на доработку с повторным проведением по нему независимой экспертизы.