Ефремов А. А.
Вопросы регулирования информационных отношений в последние годы все чаще становятся предметом официальных программных документов, описывающих основы государственной политики. Это Доктрина информационной безопасности, Концепция информационной безопасности, программы социально – экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 г.г., 2006-2008 года.).
В течение последних лет в профессиональном и экспертном сообществе разрабатывались и обсуждались следующие программные документы (либо их проекты):
-
Концепция правового регулирования применения информационных и коммуникационных технологий в Российской Федерации (представлена на 4-й Всероссийской конференции «Право и Интернет в декабре 2002 г.)
(
1);
-
Разработка стратегии государственной политики в области ИКТ сектор: Финальный отчет
(
2 )и Обзор государственной политики развития ИКТ: Финальный отчет
(
3) (разработаны фондом экономических исследований «Новая экономика» в 2002 г.);
-
Национальная стратегия информационного развития России (разработана РИО-Центром в 2004 г.)
(
4);
-
Развитие информационного общества в России: программа действий.
(
5)
Ряд более узких по сфере применения документов были опубликованы на сайте Министерства экономического развития и торговли РФ (например, Концепция обеспечения доступа граждан к информации государства, Доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий).
В Совете безопасности РФ был разработан проект Стратегии развития информационного общества в России (далее – Проект Стратегии). Поскольку данный документ наиболее поздний по разработке и есть вероятность его утверждения, и в дальнейшем анализ будет касаться некоторых его положений.
Формирование государственной политики в данной сфере тесно взаимосвязано с нормативно-правовым регулированием. С одной стороны, изменение (совершенствование, развитие) такого регулирования являются одним из инструментов и направлений политики (6), с другой стороны, сама политика и формы ее разработки и осуществления связаны действующей системой права в РФ.
Конституция РФ 1993 г. содержит только компетенционную норму (7) ст. 72, относящую к исключительному ведению федерации федеральную информацию и связь. ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не содержит отдельных норм, посвященных компетенции Правительства РФ в сфере информационных отношений.
Новый ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 №149-ФЗ не предусматривает принятия каких-либо программных документов (стратегий, концепций, доктрин). А без решения вопроса о статусе документа, его правовой основе невозможно определить нормативность его содержания для субъектов данных общественных отношений, прежде всего органов государства, и, соответственно, их ответственности за неисполнение положений данного документа. Как отмечает Н.В. Бутусова, «налицо очевидное противоречие между содержанием и правовой формой значительной части доктрин и концепций».(8)
Вышеназванный закон вообще говорит о государственном регулировании только в сфере применения информационных технологий (ст. 12), а не информационных отношений в целом, хотя принципы правового регулирования (ст. 3) охватывают отношения в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. Ранее действовавший ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 №24-ФЗ определял основные направления государственной политики в сфере информатизации и ее цель (п. 2 ст. 3). В Доктрине информационной безопасности определены принципы государственной политики обеспечения информационной безопасности Российской Федерации и ее цель (п. 8).
В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве информационных технологий и связи Российской Федерации, утв. Постановлением правительства РФ от 26.06.2004 №311, его функцией является выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере информационных технологий, электросвязи и почтовой связи.
Формирование основ государственного регулирования, в том числе и нормативно-правового, должно осуществляться с помощью базовых категорий государственно-правовой науке, хотя и с учетом особенностей сферы отношений. Поэтому актуальной является научная разработка таких вопросов, как понятие и содержание информационной функции государства (в настоящее время есть только единичные работы по данной теме)(9), информационного суверенитета. Как отмечает В.Д. Зорькин, «именно сейчас от международного сообщества специалистов по конституционному праву особенно требуется точный анализ современного понятия полноценного суверенитета»(10).
Отдельные элементы данных категорий уже встречались в нормативно-правовых актах – например, целями Указа Президента РФ «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию» от 20.03.1993 №377 были названы «поддержание информационной стабильности в условиях экономической и конституционной реформ» и «обеспечение ответственной информационной политики в демократическом обществе», в Концепции национальной безопасности, выделены «национальные интересы России в информационной сфере».
Следующим вопросом формирования государственной политики является четкое определение сферы регулируемых отношений. В нормативно-правовых актах единообразия нет, использовались такие категории, как:
-
государственная политика в сфере информатизации (п. 1 Указа Президента РФ «Об основах государственной политики в сфере информатизации» от 20.01.1994 №170). Данным указом был образован Комитет при Президенте Российской Федерации по политике информатизации, первой из основных задач которого было названо участие в разработке и проведении государственной политики в сфере информатизации (п. 5). Положение о данном Комитете, утв. Указом Президента РФ от 17.02.1994 №328, указывало на такую же основную задачу, однако сам Комитет определялся как «государственный орган, обеспечивающий координацию работы по реализации государственной политики в сфере информации в системе государственных органов»;
-
государственная политика в области связи и информатизации, реализация которой была возложена на Министерство Российской Федерации по связи и информатизации (п. 2 Указа Президента РФ от 12.11.1999 №1487);
- государственная политика в сфере формирования информационных ресурсов и информатизации (п. 1 ст. 3 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»);
-
государственная политика обеспечения информационной безопасности Российской Федерации (п. 8 Доктрины информационной безопасности);
-
государственное регулирование в сфере применения информационных технологий (ст. 12 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 №149-ФЗ)
Целесообразно также законодательное определение целей государственной политики (регулирования). Такие цели указывались в некоторых из вышеуказанных проектов документов (Концепция правового регулирования применения информационных и коммуникационных технологий в Российской Федерации, Национальная стратегия информационного развития России). Однако Проект Стратегии, например, дважды упоминает цели – в п. 3.1 и в п. 4.1, которые различаются между собой.
Ряд из проектов упоминает принципы государственной политики. Однако, например, в документе «Развитие информационного общества в России: программа действий» в разделе о принципах перечислены цели, в Национальной стратегии информационного развития России их нет вообще.
Проект Стратегии устанавливает принципы развития информационного общества. Очевидно, однако, что «опережающее развитие информационной инфраструктуры общества» и «создание благоприятной среды для развития информационной инфраструктуры» по своей сути являются взаимосвязанными, поэтому их обособленное выделение нецелесообразно. Не совсем понятным является такой принцип, как «укрепление доверия и безопасности при использовании информационно-коммуникационных технологий», поскольку не указан субъект данных отношений.
Таким образом, для совершенствования государственной политики в сфере информационных отношений в настоящее время целесообразно:
-
доктринальная разработка вопросов содержания данной политики, ее принципов и целей с последующим законодательным оформлением;
-
внесение изменений в действующее законодательство, определяющее основание для разработки и принятия общего программного документа (стратегии, концепции, программы или доктрины), формы его принятия (одобрения, утверждения) и ответственности органов государственной власти за реализацию;
-
осуществление мониторинга реализации программных положений, а также взаимосвязи между ранее принятыми и вновь разрабатываемыми программами (доктринами, стратегиями) как в области общих вопросов государственной политики, так и в сфере информационных отношений.
1 Четвертая всероссийская конференция «Право и Интернет: теория и практика». М., 2002. С. 77-98. (вернуться)
2 Разработка стратегии государственной политики в области ИКТ сектор: Финальный отчет. М., 2002. (вернуться)
3 Обзор государственной политики развития ИКТ: Финальный отчет. М., 2002. (вернуться)
4 См. Стратегия России. 2004. №9. (вернуться)
5 Развитие информационного общества в России: программа действий. М., 2004. (вернуться)
6 См. Разработка стратегии государственной политики в области ИКТ сектор: Финальный отчет. М., 2002. С. 32. (вернуться)
7 См. подробнее: Талапина Э.В. Публичные и частные правовые регуляторы информационных отношений / Теоретические проблемы информационного права. М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 2006. С. 55. (вернуться)
8 Бутусова Н.В. Российское государство как субъект конституционно-правовых отношений: вопросы теории. Воронеж: Воронеж. Гос. Ун-т, 2005. С. 66-71. (вернуться)
9 См., например: Талапина Э.В. К вопросу об информационной функции государства / Информационное общество. 2002. №1. С. 20-28. (вернуться)
10 Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России / Журнал российского права. 2004. №6. (вернуться)
