Акция

Миграция с других систем

Скидка на систему «ДЕЛО» при миграции с других решений.

Получите бесплатную демоверсию и консультацию

+7(495) 221-24-31

Обновление государства: не обожествлять, а очеловечивать

Михаил Афанасьев

Предлагаем Вашему вниманию статью Михаила Афанасьева, выпускника Московской школы политических исследований, посвященную проблеме административной реформы в российском государственном аппарате. В числе основных тезисов статьи – необходимость общественного регулирования государственных институтов, повышения их прозрачности, перевод оценки эффективности деятельности с точки зрения конкретных достигнутых результатов и другое. Автор приводит многочисленные примеры государственного реформирования в странах с развитыми демократическими и гражданскими институтами, предоставляя тем самым читателю широкий фактический контекст для формулирования собственных выводов.

Всероссийский разговор об административной реформе даже на фоне других досужих разговоров об обустройстве России впечатляет бесцельностью, беспредметностью и бессодержательностью. Вроде бы, не первый день говорим. Президент В.В. Путин ежегодно указывает думцам, сенаторам и прочей элите, что без административной реформы не достичь конкурентоспособности России в современном мире. Даже смену правительственного кабинета посвятили все той же админ. реформе. Кажется, пора уже разобраться, что, собственно, мы реформируем, с какой целью, какие конкретные результаты и когда собираемся получить? Ничуть!

Ждать ясной стратегии от правительства не приходится, поскольку оно у нас техническое. Сказано ему реформироваться, оно и реформируется: отчаянно сокращает число заместителей у всех начальников, увлеченно делится на министерства, агентства и надзоры, сосредоточенно пишет новые министерские положения. Хуже всего, что вслед за чиновниками многие эксперты, аналитики и комментаторы именуют разразившееся кабинетное буйство административной реформой, будто не замечая, что участвуют в традиционной национальной забаве – бюрократическом издевательстве над здравым смыслом.

Что такое административная реформа?

Как бы кощунственно это не звучало для иных правофланговых государственников, следует решительно объясниться: ни реорганизация правительства, ни сокращение аппарата, ни борьба с коррупцией не являются административной реформой. Потому что, если под оной реформой понимать действительное обновление госуправления, то она должна означать фундаментальную трансформацию государственных организаций с целью радикально повысить их эффективность, способность к совершенствованию, объемы и качество государственных услуг. Если же такая стратегическая цель не поставлена и не операционализирована в конкретных задачах, алгоритмах деятельности и проверяемых показателях, так и всякие административные реорганизации с сокращениями теряют серьезный общественный смысл.

Как верно подчеркивают Д.Осборн и П.Пластрик, авторы книги «Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government», обновление означает не перестановку квадратиков в организационной схеме, а такую реструктуризацию государственных организаций и систем, которая изменяет их цели, стимулы, отчетность, распределение полномочий и всю культуру деятельности. «Если все это сделано, имеет смысл скорректировать организационную схему. Но если вы начинаете со схемы, вы выдохнитесь в междоусобицах раньше, чем успеете добиться чего-либо существенного»**.

Таким образом, первое что необходимо сделать – это ясно понять, на что мы замахиваемся, установить требуемый масштаб исторического действия. В условиях качественного обновления социального, корпоративного и государственного управления, развернувшегося в развитых странах, придерживаться даже не лучших, а худших образцов государственно-монополистической бюрократии – значит обречь себя на новое стадиальное отставание и распроститься с мечтой о конкурентоспособности России.

Новорожденный российский капитализм при всех его изъянах и уродствах создал либо перенес на отечественную почву вполне передовые технологии корпоративного управления. Что же касается нашего государства, которое всё учит предпринимателей родину любить и объявляет укрепление самого себя нашей национальной идеей, то как раз это непробиваемо косное, страшно неэффективное, коррумпированное, поразительно социально неотзывчивое государство является главным препятствием на пути устойчивого развития России. Соответственно сегодняшняя историческая развилка выглядит так: либо мы перестаем жевать жвачку и беремся за административную реформу всерьез, либо погружаемся со всей нашей вертикалью в очередной застой, признаки которого уже вполне отчетливы. Цена забалтывания административной реформы и отказа от решительного обновления государства равна цене национального поражения.   

Мы можем достичь успеха, если будем не только изучать, но и применять успешный опыт и учиться не только на своих, но и на чужих ошибках. Принципы и ключевые инструменты административной реформы не раз опробованы и дали впечатляющие результаты в Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, многих штатах и городах США. А вот, например, в Канаде из-за стратегической неопределенности и непоследовательности административная реформа «ушла в песок», политики и бюрократы ее попросту замотали.

Вот три кита успешной административной реформы:

  • установить и неуклонно обеспечивать зависимость поощрения, оценки и самого существования государственных организаций от достигнутых ими результатов;
  • предоставить потребителям возможность конкурентного выбора услуг, предоставляемых государственными организациями, а там, где это невозможно, установить максимальное влияние потребителей на оценку результатов деятельности государственных организаций;
  • расширить самостоятельность государственных организаций и служащих, территориальных и профессиональных сообществ – развязать им руки, но заставить отвечать за результат. 

Что же сделано у нас? Сначала высокая правительственная комиссия в течение года пыталась пересчитать функции российских министерств, с тем чтобы от каких-то функций отказаться. Каким образом и какие именно правительственные функции будут отсыхать, оставалось неясным. Энергия вовлеченных в этот процесс чиновников уходила на то, чтобы сосчитать и «правильно» перераспределить функции между министерствами. Вся эта большая бюрократическая работа закончилась ничем, точнее реорганизацией правительства.

В основу правительственной реорганизации, вроде бы, положили прогрессивную идею разделения стратегических, исполнительских и надзорных функций, выделив, соответственно, укрупненные министерства, федеральные агентства и надзоры. При том сразу же были допущены непоследовательность, попятные движения, но не это даже главное. Главное в том, для чего проводится подобное разделение функций и соответствующих структур?

Делать это нужно не из любви к административному делению или административному укрупнению, а для того, чтобы выделить роли «покупателя» (министерство) и «производителя» (исполнительское агентство) услуг. При таком выделении министерство задает целевые нормативы, определяет госзаказ и оценивает произведенные услуги, а исполнительское агентство сосредоточено на максимально эффективном выполнении конкретной управленческой функции. На самом деле это настоящая административная революция: заказчик и исполнитель уже не «скованы одной цепью», не составляют ступени единой бюрократической пирамиды, которая монопольно «отвечает» за ту или иную сферу гос. управления. В результате министерства получают возможность, во-первых, сосредоточиться на прокладке курса, то есть на разработке и внедрении инновационных стратегий государственного управления, во-вторых, более объективно оценивать качество и эффективность работы исполнительских агентств, в-третьих, распределять госзаказы на конкурсной основе между различными специализированными, как государственными так и частными, производителями.

Из сказанного следует два важных соображения. Соображение первое: исполнительское агентство должно быть специализированным, то есть выполнять конкретную, ясно очерченную функцию – это позволит проверить результаты его работы и определить эффективность данного способа выполнения государственной функции (производства социальной услуги). Соображение второе: отношения министерств с исполнительскими агентствами должны строиться на основе конкретных бизнес-планов, а с руководителями агентств целесообразно заключать срочные договоры.

К примеру, М. Тетчер и Дж. Мэйджор заставили каждое британское министерство проанализировать свои функции и определиться, что делать: упразднить данную функцию, продать, передать ее выполнение по контракту, оставить как есть или создать исполнительское агентство. За 1988-1996 годы в Великобритании было создано 126 агентств. Раз в три года или пять лет министерства решают судьбу каждого агентства заново, определяя, не следует ли его целиком или какие-то подразделения ликвидировать или продать. 

У нас ничего подобного не сделано и не похоже, чтобы собирались. Федеральные агентства и надзоры остаются в административном подчинении министерств, так что провозглашенное разделение политических, управленческих и надзорных функций – не более чем проформа.

Новые агентства никак не назовешь специализированными – определить, какие конкретные функции они выполняют сегодня ни чуть не легче, чем раньше. Министерства и агентства не представили никаких конкретных корпоративных планов, нет и личных контрактов с руководителями. Ничего не слышно о внедрении в государственной сфере предпринимательского управления и корпоратизации бюджетных организаций, конкуренции поставщиков социальных услуг, о перестройке государственного финансирования здравоохранения и образования на основе конкурентного выбора потребителей. Так что объявленная административная реформа пока ничем не отличается от очередной аппаратной перетряски. Очень скоро мы можем услышать об административной реформе то же, что услышали о военной: она прошла.

Эффективное значит открытое

Одной из важнейших задач и одновременно действенным инструментом административной реформы является информационная открытость органов государства и всей сферы производства социальных услуг. Для того чтобы оценить эффективность работы органов государственного управления и бюджетных организаций нужна доступная, надежная и проверяемая информация об условиях и результатах их деятельности. Для того чтобы потребители социальных услуг смогли сделать верный и свободный выбор, им необходима достоверная информация о конкретных услугах и их производителях. Наконец, для того чтобы повышать качество социальных услуг, нужно наладить действенные каналы обратной связи, через которые потребители могут доносить собственную оценку получаемых услуг и свои требования по устранению недостатков. 

Показательно, что вопросы доступа к информации и транспарентности органов госуправления в последнее время часто оказывались в центре общественной дискуссии и профессионального внимания экспертов в развитых странах. Во многих государствах были приняты законодательные акты по доступу к государственным информационным ресурсам, либо действующие законы о доступе к информации были подвергнуты существенным изменениям для обеспечения большей прозрачности властных институтов. Предвыборная инициатива Дж. Мэйджора «Хартия прав гражданина» по определению стандартов социальных услуг и гарантий обслуживания потребителей переросла в общенациональную кампанию и стала образцом для подражания в других странах.

Обобщая современный международный опыт, можно определить важнейшие механизмы – они же индикаторы – открытости государственного управления.

Законодательное закрепление права на информацию, в том числе на доступ к информации о деятельности органов государственной власти.

Закрепленная обязанность и реальная практика государственных организаций по информированию граждан об условиях, планах и результатах своей деятельности.

Прозрачность тендеров на выполнение государственных заказов и подрядов, наличие специального независимого института (омбудсмана, инспектора, комиссара) для рассмотрения претензий к торгам.

Опубликованные стандарты качества социальных услуг, публикация реальных результатов деятельности в сравнении со стандартами. Компенсации потребителям в тех случаях, когда государственные организации не соблюдают стандарты обслуживания.

Системы потребительской информации, обеспечивающие легкодоступную и точную информацию о социальных услугах: их содержании, ответственных за их предоставление, о качестве и стоимости услуг каждого поставщика.

Регулярное измерение результатов работы поставщиков социальных услуг, публикация и сравнительный анализ данных.

Обеспечение реального выбора потребителям социальных услуг. Использование систем конкурентного государственного выбора, которые поощряют потребителей выбирать своих поставщиков и обеспечивают зависимость государственного финансирования и поощрения различных поставщиков от потребительского выбора – когда «деньги следуют за потребителем».

Регулярное изучение запросов клиентуры, проведение и публикация опросов мнения потребителей социальных услуг.

Закрепленные, достаточно простые в использовании процедуры подачи и рассмотрения жалоб и обращений граждан. Легкодоступная информация о том, как подавать жалобы, какие меры обязаны предпринимать государственные организации, к которым обращены жалобы.

Институт специального уполномоченного (омбудсмана, инспектора, комиссара) по жалобам на государственные организации, который помогает потребителям получать услуги или информацию в тех случаях, когда они не удовлетворены ответами на свои жалобы.

Названные административные правила и практики носят приземленный, обыденный, по российским понятиям «неполитический» характер. Однако их общественное значение трудно переоценить! Институциональную систему открытости власти, которая формируется в развитых странах в результате успешных административных реформ, следует рассматривать в одном ряду с такими институциональными столпами современного общества как представительная демократия, банки, акционерные компании – во всех этих случаях речь идет об институционализации доверия. Именно институционализованное доверие делает общественную жизнь эффективной: оно позволяет инвестировать и аккумулировать энергию социального взаимодействия, создавать более результативные и полезные организации и в итоге – получать большую прибыль на вложенный социальный капитал. Другими словами, институционализация доверия (которая не есть нечто раз и навсегда найденное, сделанное и готовое, но всегда есть что-то обновляемое, создаваемое заново) создает эффективное общество. Или, как теперь модно говорить, конкурентоспособное.

К государству с человеческим лицом

Дефицит общественного доверия – главный, корневой изъян российской жизни, определяющий слабость, порою чуть ли не эфемерность, наших формальных публичных институтов. Приспосабливаемся мы к указанному дефициту двумя традиционными способами: во-первых, через всевозможные неформальные связи клиентелизма и «блата»; во-вторых, с помощью «государственнической» психологии, то бишь привычки возлагать на государство ответственность за исправление негодного социального бытия.

Властный абсолютизм и частные «связи» определяют, таким образом, дуальную природу российского порядка. При ослаблении властной вертикали частные патронаты разбухают до масштабов политического феодализма. Укрепление же государства всегда означает расширенное воспроизводство начальства. Такая вот начальственная организация российской жизни по природе своей является механизмом социального торможения. Не удивительно, что для ускорений в России почти всегда нужны были чрезвычайные меры, а само ускорение оказывалось обычно больным, однобоким и не переходило в устойчивое развитие. Ведь для устойчивого развития нужны не публичные порки, а публичные институты, в том числе важнейший из них – неразорительное для общества, эффективное государство.

В необходимой и неотложной работе по обновлению российского государства приоритетными должны стать те участки, которые отвечают за связи с общественностью. Речь идет, конечно, не о пресловутом «пиаре», а о сферах государственного управления, которые непосредственно затрагивают повседневную жизнь граждан и, соответственно, определяют реальную открытость органов власти, государственных и муниципальных организаций для общественного контроля и участия. Особое внимание при этом следует уделить правилам и практике информирования граждан, а также формам и процедурам обратной связи.

Институциональная система открытости власти, безусловно, должна иметь законодательную базу. Между тем анализ российского законодательства показывает, что система нормативного обеспечения права на информацию у нас до сих пор не разработана. Из-за отсутствия специального закона, регламентирующего универсальный порядок доступа к информации и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по его обеспечению, отдельные положения, в той или иной мере регулирующие право на информацию, рассредоточены в самых разных федеральных законах, законах субъектов Федерации, подзаконных актах, ведомственных инструкциях. При этом большинство указанных положений либо декларативны, либо носят отсылочный характер, а самое главное – не содержат конкретного механизма реализации и ответственности. Достаточно сказать, что вопросы, связанные с обращениями граждан в органы власти, до сих пор регулируются лишь подзаконным актом, принятым к тому же еще в советские времена. Это Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Такое состояние законодательства не отвечает задачам национального развития.

12 февраля 2003 года Правительство России приняло Постановление №98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым практически все федеральные органы исполнительной власти и большинство органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создали общедоступные сайты в сети Интернет. Это важный и полезный шаг. Однако, как показал мониторинг официальных сайтов, полное предоставление предусмотренных правительственным постановлением сведений является скорее исключением – в том числе и на сайте самого Правительства! Как правило, существенно неполна, либо вообще отсутствует следующая информация: о функциях структурных подразделений органа власти, о кадровых вакансиях, о решениях судов о признании недействующими актов государственных органов исполнительной власти, о нормативной базе, об исполнении бюджета (весьма показательна практика закрытия бюджетной статистики, когда она представляется на закрытых для обычных пользователей страницах). Для большинства официальных сайтов характерно избирательное предоставление сведений, в результате чего информация становится необъективной, а иногда и вовсе превращается в пропаганду и ведомственную рекламу (см. материалы о военной реформе на сайте МО, о реформе МПС, о ввозе в Россию ОЯТ на сайте Минатома). Кроме того, в нарушение Постановления, информация на большинстве официальных сайтов обновляется несвоевременно и нерегулярно.

Недостаток важнейших сведений, выборочность представляемой информации и нерегулярность ее обновления на официальных сайтах сильно затрудняют и часто делают невозможной независимую экспертизу деятельности государственных органов исполнительной власти.

Общим слабым местом всех официальных сайтов, созданных федеральными и региональными органами исполнительной власти, является их крайняя официозность, слабость обратной связи, почти полное отсутствие интерактивных сервисов. Столь низкая интерактивность интернет-представительств органов исполнительной власти обнаруживает более общую и принципиальную проблему – крайне слабую ориентированность российских органов государственной власти на потребителей тех общественных услуг, которые призваны производить эти государственные органы.

Таким образом, создание системы информирования граждан о деятельности органов власти сдвинулось с мертвой точки, но достигнутые результаты пока трудно назвать удовлетворительными. Нужны новая энергия и новое качество работы. Анализ хода реализации Постановления Правительства от 12 февраля 2003 года еще раз показывает: требуется законодательное регулирование проблемы, которое должно строиться не только на определении общественно значимых сведений, в том числе сведений о деятельности органов власти, обязательных к опубликованию, но прежде всего на законодательном закреплении права гражданина на получение таких сведений и ответственности государственных организаций, должностных лиц за нарушение права на информацию.

В течение нескольких лет в Министерстве экономического развития и торговли разрабатывался проект федерального закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Хотя представители министерства сообщили о завершении работы еще в прошлом, предвыборном, году, законопроект так и не был внесен в Государственную Думу ни прошлой осенью, ни нынешней весной – и это на фоне масштабных правительственных начинаний по пенсионной реформе и по пересмотру социальных льгот! Между тем, подготовленный законопроект закрепляет перечень – около сорока важнейших позиций – информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования.

Следует, однако, иметь в виду, что мэртовский законопроект не свободен от ряда серьезных недостатков. Главные из них, на мой взгляд, следующие.

Сфера действия Закона распространяется на отношения, возникающие в процессе поиска и получения исключительно той информации, которая имеет отношение к деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это, безусловно, важный, но далеко не исчерпывающий сегмент общественно-значимой информации. Людей, скажем, в первую очередь интересуют те или иные социальные услуги – здравоохранение, образование, транспорт и т.д. – а их непосредственными поставщиками выступают многочисленные государственные и муниципальные организации, которые при этом не являются органами власти.

По законопроекту перечень информации о деятельности органов власти, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, а также периодичность, способы и формы размещения, утверждаются соответствующим органом, осуществляющим руководство их деятельностью – то есть подзаконными актами. Так не годится! Все важнейшие параметры механизма предоставления официальной информации должен устанавливать закон.

К числу оснований для отказа в предоставлении информации отнесен случай, когда запрашиваемая информация уже размещена в информационных системах общего пользования. Такая оговорка фактически выхолащивает законопроект! Ведь размещенные в информационных системах общего пользования сведения могут быть неполными, фрагментарными, избирательными (мониторинг официальных сайтов показывает, что в большинстве случаев именно так и происходит), а в то же время факт их формального размещения в информационных системах общего пользования будет достаточным основанием для отказа в предоставлении информации.

Наконец, слабым звеном законопроекта является неопределенная ответственность за искажение и сокрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационных системах общего пользования.
В заключение попробую составить программу первоочередных государственных мер по налаживанию реальных связей с общественностью.

Прежде всего необходимо законодательно урегулировать следующие принципиально важные вопросы:

  • состав информации, подлежащей обязательному обнародованию органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями;
  • основания, порядок и ограничения для отнесения той или иной информации к информации для служебного пользования;
  • порядок и способы предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
  • закрепление обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций предоставлять информацию по обращениям граждан;
  • четкие правила и процедуры предоставления информации органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями по обращениям граждан;
  • ответственность должностных лиц за непредоставление информации, неполное предоставление информации, дезинформацию, которые повлекли нарушения прав граждан.

Органам исполнительной власти следует устранить существенные недостатки и упущения в реализации Постановления Правительства Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации...». Целесообразно произвести определенную унификацию структуры и руб.рикации официальных информационных ресурсов с целью облегчения поиска сведений. Самое же главное – необходимо целенаправленно развивать интерактивные коммуникации органов исполнительной власти с потребителями, в том числе создавать системы разнообразных электронных услуг.

Не стоит заблуждаться по поводу быстрых сдвигов сразу после законодательного закрепления правил предоставления информации и рассмотрения жалоб. Можно с уверенность ожидать, что государственные и муниципальные чиновники будут нарушать установленные правила в массовом порядке. Бороться с бюрократическим саботажем и через наш долгий суд, конечно, можно и нужно, но этого будет недостаточно. Необходимо назначить в центре и на местах специальных уполномоченных (инспекторов) по жалобам граждан, не нашедшим должного рассмотрения в государственных и муниципальных организациях. Возможно, следует подумать, о подключении к этой работе федеральных инспекторов, находящихся в подчинении полномочных представителей Президента. 

Ожидаемо узким местом выстраиваемой системы информационной открытости будет инфраструктурная и техническая необеспеченность большого числа государственных и муниципальных организаций. Да и в перспективе вряд ли возможно и целесообразно всю работу по социальным коммуникациям вести силами государственных структур – гораздо эффективнее привлекать профессиональных посредников. На мой взгляд, целесообразно создать систему специальных агентств – Бюро социальной информации – которые по контракту с органами федеральной, региональной, местной власти обеспечивали бы сбор необходимой информации о социальных услугах, ее адаптацию, систематизацию и донесение до потребителей, например, через создание электронных баз потребительской информации, публикацию сборников и т.д. Эти же агентства могли бы организовать регулярное изучение запросов и оценок потребителей социальных услуг, проведение опросов и фокус-групп, анализ и публикацию данных.

Представленная программа мер по налаживанию реальных связей с общественностью должна быть встроена в более широкий стратегический контекст. Вместе с такими ключевыми инструментами административной реформы как корпоратизация и предпринимательское управление в государственном секторе, конкуренция поставщиков социальных услуг, конкурентный потребительский выбор, стандарты качества социальных услуг и гарантии потребителю предложенные меры при их последовательном применении могут и должны изменить столь неизменный modus vivendi российской бюрократии – превратить ее из государева двора в гражданскую службу.


* Афанасьев Михаил Николаевич: доктор социологических наук, директор по аналитике и PR Группы компаний «Никколо М» 

** Д.Осборн и П.Пластрик. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. Пер. с англ. М.: Прогресс, 2001. С. 43.


Источник: Московская школа политических исследований
30.08.06
ikd.ru
svobodainfo.org

Возврат к списку

Ольга Савко

Начальник группы телемаркетинга

Закажите демонстрацию системы
Мы свяжемся с вами, проконсультируем по интересующим вопросам, подготовим персональную демонстрацию в удобное для вас время.

Акция

Переход на отечественную АИС МФЦ

Скидка на право использования АИС МФЦ «ДЕЛО» при миграции с других решений по автоматизации МФЦ

Календарь мероприятий

26апреля

«Весенний документооборот-2021»: развитие экосистемы ЭОС

Узнать больше

11февраля

Об электронной подписи простым языком: компания ЭОС проведет вебинар для школ

Узнать больше

28января

Новые возможности наглядной визуализации в СЭД «ДЕЛО»

Узнать больше

Наши клиенты

7 000 компаний

Наши партнеры

250

во всех городах России
и странах СНГ

^