Акция

Миграция с других систем

Скидка на систему «ДЕЛО» при миграции с других решений.

Получите бесплатную демоверсию и консультацию

+7(495) 221-24-31

История и проблемы становления законодательства в области информатизации

И.Л. Бачило

Десять лет назад – 20 февраля 1995 г. был принят Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации». Незадолго до этого вступил в силу Гражданский кодекс Российской Федерации, который в состав объектов гражданских прав включал информацию. Предполагалось, что эти два закона создадут фундамент для дальнейшего развития правового регулирования в области информации и информатизации. Закон «Об информации, информатизации и защите информации» как бы признал приоритет гражданского кодекса в части регулирования имущественных отношений относительно информационных ресурсов. Для специалистов в области информатизации принятие такого закона было большим событием, завершившим острые дискуссии и ожидания. Закон открыл путь к формированию специальной отрасли законодательства Российской Федерации.

Закон сразу получил нарицательное имя – трехглавый, а позже – базовый. Трехглавым назывался потому, что в нем ясно прослежены три предмета внимания: информационные ресурсы, информационные технологии и тема защиты информации и прав субъектов в информационной сфере. Базовым он стал называться потому, что уже тогда было ясно, что одного закона в этой сложной сфере отношений недостаточно и что положено начало развитию информационного законодательства в том объеме, который будет востребован обществом. Одновременно возродились и споры относительно предмета и методов регулирования правовых отношений в информационной сфере.

Они касались двух проблем. Первая связана с применением к объектам информационного характера института собственности, хотя уже и тогда никто не сомневался, что открывается особая сфера рынка и легализации нового предмета отношений и объекта правового регулирования. Противовесом в рассуждениях относительно природы информации и ее различных форм представления, в том числе и документальных, как результата творческой, интеллектуальной деятельности, была и остается до сих пор проблема защиты авторских прав создателя информационного продукта, обладающего признаками произведения, включаемого в активную информационную среду.

Была и остается еще одна позиция данного закона, которая неоднозначно оценивается правоприменителями. Некоторым кажется необоснованным сужение сферы действия закона до области правоотношений, связанных только с документированной формой информации, а не со «всякой» информацией. Тем не менее ясно, что закон охватил достаточно большую часть информационного пространства и что есть основания подвести некоторые итоги его места и роли в упорядочении отношений в области информатизации страны, с одной стороны, и его места и роли в самой системе законодательства Российской Федерации.

Результаты применения

Закон был нацелен на решение ряда конкретных проблем. Первая касается правовой характеристики и основ регулирования информационного ресурса, формируемого на основе документированной информации.

1. Комплексное представление предмета регулирования, с одной стороны, и достаточно конкретное представление сферы регулирования – документированная информация и рассмотрение последней как в образе первичной формы ее представления – документа, так и в форме функционально полезного объекта для конкретных субъектов и страны в целом – в форме информационного ресурса.

2. Включение информационного ресурса в систему социальных и естественных ресурсов общества (ст. 4. п. 1) и определение его как объекта отношений, защищаемых законом наряду с другими ресурсами.

3. Включение в сферу действия закона всех видов субъектов права: физических, юридических лиц, государства и его органов, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений (ст. 4, 6).

4. Включение в механизмы правового регулирования такого института, как правовой режим информационных ресурсов, а также распространение этого института на информационные технологии, в первую очередь на программы и программную продукцию для ЭВМ.

5. Выделение значимости акта документирования информации (сведений) в целях включения конкретных объектов в сферу информационных процессов и сферу правовой защиты.

6. Обозначение основных категорий информации по доступу: открытой, ограниченного доступа с разделением последних на сферу государственной тайны и сферу обращения конфиденциальной информации в ее дифференциации на отдельные категории.

7. Нормативное закрепление необходимости сформировать общероссийское национальное достояние в части информационных ресурсов России.

Закон определял направления деятельности государства в области информатизации, цели и методы защиты информационных ресурсов и прав субъектов в информационной сфере. Он впервые закрепил достаточный перечень нормативно оформленных дефиниций, используемых в области отношений в информационной сфере. Правда, в стремлении быть оригинальными разработчики последующих законов, и особенно Федерального Закона « Об участии в информационном обмене», старались дать «свои» определения. Заметим, что это отрицательно сказалось на роли данного закона, и он уже давно требует пересмотра.

Базовый закон, нацеленный на создание организации отрасли информационных технологий, как специальной отрасли, обеспечивающей процессы информатизации (ст. 16 Закона), на формирование системы информационных ресурсов, в значительной мере достиг этой цели. С учетом и на основе этой нормативной базы за прошедшие годы сформировалась нормативно-правовая система регулирования отношений в информационной сфере в субъектах Российской Федерации. К настоящему времени приняты и действуют законы об информатизации, информационных ресурсах, об обеспечении потребностей органов государственной власти почти в 40 субъектах РФ. Органы исполнительной власти регионов на базе федерального закона и региональных законов обеспечивают плодотворное сотрудничество с крупнейшими компаниями в области ИКТ и используют их потенциал в формировании информационных ресурсов, удовлетворяющих потребности органов государственной власти, местного самоуправления, в меньшей мере граждан.

Сформированы региональные информационные системы, успешно развиваются сети информационной коммуникации, реализуются отношения по обеспечению потребностей государственных, муниципальных органов, перестраивается работа по обеспечению населения к доступу официальной и массовой информации.

Федеральный закон «О связи» существенно дополнил базовый закон в части формирования системы сетей, позволивших выстроить коммуникации не только в пределах российского пространства, но и успешно обеспечить взаимодействие с международными линиями связи, создать условия для пользования Интернетом значительной части населения страны. Мобильная связь весьма существенно компенсирует отсутствие проводных линий телефонной связи. Хотя еще большая часть населения испытывает недостатки в информационных средствах, проблема информационного неравенства между центром России и ее отдаленными регионами дает о себе знать.

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» явился стимулятором в реализации первых концепций правовой информатизации, которые были начаты еще до принятия этого закона. Но именно за последние десять лет сложились, успешно развиваются и функционируют системы правовой информации – «КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс» и другие. Это уникальные информационные системы, которые на основе взаимодействия негосударственных корпораций с государственными структурами – Федеральным Собранием, Правительством, Министерством юстиции, с научными центрами правовой науки создали системы, которые вполне удовлетворяют наиболее общую потребность управления, предпринимательства, граждан в правовой информации. Работа этих систем в контакте с публичными библиотеками позволяет продвинуть правовое просвещение в глубинные районы страны. Центром такой работы является Государственная публичная библиотека, вокруг которой сформирована мощная сеть доступа населения к правовой и официальной информации.

На основе информационных технологий пробивает дорогу идея и уже нормальное организационное движение в области правового мониторинга.

Инициатором этой работы выступает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Впервые этим органом подготовлен доклад о состоянии и развитии российского законодательства, который позволяет сформулировать тезис о гуманитарно-правовой парадигме дальнейшего развития российского законодательства.

Невозможно не учесть факты восприятия терминологии закона в международных актах, которые заключаются в двустороннем или многостороннем порядке с РФ. В отличие от широко употребляемого термина «компьютеризация» в западной правовой практике, что отражает только технологический аспект процесса, в международных договорах России используется термин «информатизация». Это прослеживается на нескольких десятках договоров и соглашений РФ с другими странами. Назовем лишь некоторые. Соглашение между Королевством Бельгия и Россией, заключенное еще до принятия закона – в 1993 г., но ратифицированное в 1997-м, а опубликованное в 2004 г., направлено на реализацию программы 2003_2004 гг. . сотрудничества в области ИТ между Ленинградской областью и провинцией Антверпен, применяет именно этот термин.

В числе других международных актов России находятся акты со странами Азии. Евроазиатское экономическое сотрудничество в соответствии со ст. 5 Закона в области экологии обеспечивает защиту ИР и ИТ в соответствии с Законом РФ. Существует и действует Протокол РФ и КНР в целях сотрудничества в области связи и информатизации 2001 г. Много документов о взаимодействии России со странами СНГ составлено в терминах этого закона.

Соглашение об информационном сотрудничестве со странами Евразийского сообщества от 14 сентября 2001 г. о формировании информационных ресурсов по вопросам пограничного сотрудничества использует все элементы правового режима этих ресурсов, при том что стороны являются собственниками своих национальных информационных ресурсов. Значительно расширилась география соглашений по информационному сотрудничеству и особенно по конфиденциальной и секретной информации в 2004 г.

За время реализации базового закона в стране сложилась и соответствующая система ответственности за правонарушения в области информации и информатизации. Только напомним о том, что действуют ряд статей Уголовного кодекса РФ и нормы в специальной главе 13 Кодекса РФ об административных правонарушениях в области информации и связи. Новеллы в процессуальных кодексах (УПК, ГПК и АПК РФ) формируют начальную стадию правоприменительной практики в данной области. Позволим только весьма кратко отметить, что за обозреваемое время сформировались основы обеспечения информационной безопасности.

И еще один аспект значения рассматриваемого закона заслуживает внимания. Это продвижение науки информационного права и учебной дисциплины с таким же названием. Ширится состав вузов, которые в учебные процессы включают курсы информационного права. А дисциплина научной подготовки кадров на уровне аспирантуры и докторских исследований включена ВАК в состав правовых дисциплин по специальности 12.00.14(1).

Все сказанное позволяет констатировать достаточно значительное воздействие закона на формирование своей культуры в области информационных технологий, социально значимого понимания процессов информатизации и соответствующих усилий по созданию информационной инфраструктуры страны, на осуществление значительных шагов в переходе к культуре цифрового представления наиболее значимых объектов информационных ресурсов. Это характеризует степень готовности России войти в зону международных стандартов в области формирования основ информационного общества, включения в международные проекты. Это касается прежде всего Окинавской Хартии (2000 г.), а также документов, формулирующих задачи в области обеспечения информационного равенства и гуманизации сферы информационных отношений. Заметим, что именно в этом аспекте Россия находится в числе наиболее прогрессивных сил, влияние которых важно для формирования параметров информационного общества.

Перспективы изменения закона

Можно ли успокоиться на достигнутом и позволить консервировать правовую основу развития информатизации на той правовой площадке, которая зафиксирована законом десять лет назад? Ответ только отрицательный. В обществе происходят такие изменения, которые, с одной стороны, наращивают потенциал информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) как составной части экономики мира, международного и внутреннего рынка, обеспечивают развитие потенциала информатизации, с другой – формируют такие социально значимые структуры, которые ставят более сложные задачи по использованию этих технологий.

Для России за последние годы на первый план выходят такие мероприятия социально-политического значения, как реализация программ административной и иных национальных реформ, которые в несколько раз усложняют задачи, первоначально поставленные ФЦП «Электронная Россия», и затрагивают сферу правового регулирования управления и информатизации самым существенным образом. Возникает проблема гармонизации действующего информационного законодательства с такими федеральными законами, как ФЗ №122 (2004 г.) «Об основных принципах организации законодательной (представительной) власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» ФЗ №131 (2004 г.), который реорганизует систему местного самоуправления. Он вступает в силу с 1 января 2006 г.

Не завершены задачи создания полноценной системы регулирования регистрационно-учетных функций государства. Учет и постоянный мониторинг параметров экономики, социальной сферы, культуры, потребностей населения и условий безопасности страны – это объекты информационного обеспечения управления, системной связи всех его структур и механизмов. Только начинает осознаваться проблема «человек в информационном обществе». Потребности человека, и в первую очередь развитие его самосознания как участника социальных, экономических, политических процессов в новом мире в начале третьего тысячелетия земной цивилизации, должны стать основными и определяющими для сохранения жизни на Земле. Противостояние Силы и Разума должно завершиться победой разума, формированием когнитивной основы поведения, деятельности всех и каждого субъекта в качестве участника социальной публичной жизни.

Вторая группа вопросов касается проблемы состояния самой правовой системы государства, в данном случае Российской Федерации, и всех участников международной жизни, участников интеграции усилий всех стран и государств в обеспечении наименее болезненного продвижения к новой цивилизации. Это общая мысль, и практическая задача ставит сложные вопросы перед каждым государством и его законодательной системой. Здесь мы касаемся лишь одной отрасли – отрасли информационного законодательства, его влияния на процессы информатизации и информационной безопасности. Только это требует коррекции системного состояния нормотворчества, нахождения критериев разграничения и взаимопроникновения законодательства на федеральном и региональном уровнях. Вопрос стоит о внутринациональной гармонизации нормативной основы информатизации. Заметим, что и до сего времени в науке и практике не решен вопрос об отнесении информационного законодательства только к федеральному уровню ведения или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

За прошедшие годы в мире и в нашей стране произошли большие подвижки в процессе формирования основ информационного общества. Созданы новые институты и центры, которые более глубоко исследуют эти процессы. Право также призвано откликнуться на этот фактор развития. Охват всего информационного пространства Интернет-коммуникациями значительно усложнил как решение позитивных проблем (создание сайтов, порталов, использование потенциала Интернета в самых разных направлениях жизни общества), так и область борьбы с негативными явлениями, сопутствующими информатизации. Речь идет о защите от вредной информации, о расширяющемся снижении эффективности средств правовой защиты прав и интересов создателей программного обеспечения, прав авторов информационных технологий и систем информационных ресурсов, имеющих государственное значение и значение общенационального ресурса.

Произошедшие подвижки в информатизации, которую, по нашему мнению, стоит рассматривать как первый этап формирования информационного общества, его инфраструктуры и приведения в надлежащий порядок информационных ресурсов стран и мира, продиктовали необходимость усилить внимание к организационным и чисто управленческим вопросам. В России тщательно изучается опыт США по правовому оформлению идеи «электронного правительства» – созданию отлаженной системы органов по вертикали и горизонтали государственной системы управления процессами компьютеризации и инновациями на основе информационных технологий.

В Институте государства и права Российской академии наук ведутся работы по созданию правовых механизмов взаимодействия при проведении мероприятий в области административной реформы и информатизации. Это обусловило необходимость усилить внимание к теоретическим вопросам информатизации, что выразилось в создании специального семинара по вопросам теории информационного права. Объективно проявляются по крайней мере два кардинальных направления. Одно связано с регулированием инновационных процессов в ходе административной реформы на основе информационных технологий. При этом должны решаться вопросы формирования и определения функциональных направлений деятельности подразделений федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления, ответственных за проведение инновационных процессов в своей системе и за обеспечение информационного взаимодействия с другими органами публичной власти, с гражданами и юридическими лицами. Это и есть сфера ведения так называемого электронного правительства, т.е. организации информационного управления. Необходимо сразу отметить, что этой стороне дела административная реформа и все ее сопровождающие документы должного внимания не уделили. Здесь еще предстоит большая работа.

Второе направление затрагивает проблемы организации и правового регулирования самой сферы действия ИКТ, как составляющего сегмента экономики и управления страны. С учетом обозначенных проблем специалисты Института государства и права предложили для обсуждения и реализации три концептуально важных направления работы в области правового регулирования. Более подробно об этом сказано в уже опубликованной Концепции развития информационного законодательства(2).

Обсуждение этой Концепции на конференции в марте 2003 г., которая проведена в Ханты-Мансийске, частичное обсуждение на парламентских слушаниях в Государственной Думе, на заседаниях некоторых комитетов Совета Федерации, в РИО-Центре показывают, что назрел вопрос об обновлении и дополнении ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» наряду с более активным продвижением в законотворческой работе в области информатизации в целом.

В настоящее время сектором информационного права ИГП РАН в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. «О Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти» подготовлен проект новой редакции Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»(3). Он представлен в Комитет Государственной Думы по информационной политике. Проект учитывает рекомендации парламентских слушаний «О формировании законодательной базы, обеспечивающей опережающее развитие отрасли информационно-коммуникационных технологий», прошедших 1 марта 2005 г., и результаты других научных и научно-практических конференций по теме. Учитывая роль данного базового закона как системообразующего акта для развития нормативной основы информатизации на протяжении последних десяти лет, проект сохраняет название и основные концептуально важные позиции действующего закона.

Предметом его регулирования остаются отношения в области формирования и использования документированной информации с учетом усилившегося значения электронных документов; не изменяются основные направления регулирования, сформулированные в ст. 1 закона.

Расширение сферы действия закона корректируется за счет снятия ограничения, которое содержится в п. 2 ст. 1 относительно абстрагирования Закона от отношений в области авторских прав разработчиков информационных технологий и информационных систем. В этой связи по всему тексту проекта проведена идея комплексного понимания состава имущества субъектов, участвующих в процессах информатизации, в состав которого органически включаются как материальные, так и нематериальные информационные объекты, материальные и нематериальные активы разработчиков и пользователей потенциала информационных и технологических ресурсов страны (ст. 6, 13 и 14).

Новыми, получившими отражение в проекте Закона, являются:

  • определение основных направлений информационной политики; внимание к муниципальным информационным ресурсам (ст. 7);
  • более емкое определение ИКТ – отрасли (ст.12); вопросы использования ИТ в инновационных процессах;
  • правила деятельности провайдеров и иных посредников, сформирована глава об информационной безопасности вместо главы о защите информации.

В структуре проекта сохраняются четыре главы, названия которых претерпели некоторые уточнения с учетом накопленного опыта реализации действующего закона. В настоящее время закон содержит 25 статей, которые также в ряде случаев получили более адекватное название.

Значительные уточнения выполнены в части, касающейся терминов и определений. В частности, введен новый термин «информационный объект», которым обозначаются информационные ресурсы, отдельные их части (документы, базы данных), информационные технологии в системе правовых отношений. Уточнено понятие информатизации, дано определение электронного документа, носителя информации и т.д.

Перенос места расположения третьей главы и расширение ее названия «Порядок пользования информационными ресурсами, информационными системами» позволили более компактно отразить проблему использования информационного ресурса и телекоммуникационных средств.

Осуществленные уточнения и дополнения по тексту закона максимально отражают накопленный опыт применения действующей его редакции, учитывают специфику развития отрасли ИКТ, проблемы формирования и использования информационных систем как основной формы реализации информационного ресурса с учетом специфики пользователей и их потребностей в информации, а также включение информационного ресурса в процессы экономического, социального, культурного секторов на основе инновационных процессов. Закон в большей степени ориентирован на удовлетворение потребностей граждан.

Проект новой редакции закона содержит ряд норм, указывающих на федеральные законы, которые еще предстоит принять. В их числе: о праве на информацию, о персональных данных, об электронном документообороте, об общероссийском информационном достоянии, законы по отдельным видам конфиденциальной информации.

Новеллы, содержащиеся в проекте данного закона, в случае их принятия вызовут и некоторые изменения в уже принятых и действующих федеральных законах. В перечне этих законов названы такие, как:

ФЗ «Об участии в международном информационном обмене», ФЗ «Об электронной цифровой подписи», ФЗ «О техническом регулировании», а также Закон «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных».

(*) Заведующая сектором информационного права ИГП РАН, доктор юридических наук


(1) К настоящему времени издано несколько учебников по информационному праву. Последний из них получил допуск Министерства науки и образования РФ в качестве учебника для вузов по направлению подготовки «юриспруденция» специальностям «юриспруденция» и «правоохранительная деятельность». См.: Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. СПб., 2005. – 725 с.  Вернуться

(2) Бачило И.Л., Антопольский А.А., Белов Г.В., Жарова А.К., Монахов В.Н., Семилетов С.И., Сергиенко Л.А., Петровский С.В., Талапина Э.В. Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации () Информатизация и связь. 2005. №3. С. 2-16.  Вернуться

(3) С текстом проекта новой редакции ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» можно ознакомиться на сайте Института государства и права РАН. Вернуться

http://www.infolaw.ru/lib/2005-2-informatisation-law 

Возврат к списку

Ольга Савко

Начальник группы телемаркетинга

Закажите демонстрацию системы
Мы свяжемся с вами, проконсультируем по интересующим вопросам, подготовим персональную демонстрацию в удобное для вас время.

Акция

Переход на отечественную АИС МФЦ

Скидка на право использования АИС МФЦ «ДЕЛО» при миграции с других решений по автоматизации МФЦ

Календарь мероприятий

26апреля

«Весенний документооборот-2021»: развитие экосистемы ЭОС

Узнать больше

11февраля

Об электронной подписи простым языком: компания ЭОС проведет вебинар для школ

Узнать больше

28января

Новые возможности наглядной визуализации в СЭД «ДЕЛО»

Узнать больше

Наши клиенты

7 000 компаний

Наши партнеры

250

во всех городах России
и странах СНГ

^