Акция

Миграция с других систем

Скидка на систему «ДЕЛО» при миграции с других решений.

Получите бесплатную демоверсию и консультацию

+7(495) 221-24-31

Доступ к информации: правовые подходы в России и за рубежом

Якушев М.В.

Я уже достаточно давно занимаюсь вопросами информационного права, в том числе вопросами доступа к информации. Несмотря на то, что я юрист, по целому ряду проблем, связанных с доступом, мне ближе точка зрения как раз тех, кто говорит о неюридических аспектах доступа к информации.

Например, в ходе нашей дискуссии коллега из Таиланда сказал, что главная проблема, с его точки зрения, – это стоимость доступа к информации. Такой подход многие не разделяют. Но давайте вспомним времена, когда в городах были чрезвычайно дорогими водопровод и электричество. Тогда это были новинки, и найти их можно было только в самых богатых домах.

Прошло несколько столетий или десятилетий – много ли мы задумываемся теперь о стоимости канализации, водопровода, электричества? В любом случае, эти расходы невелики и, главное, от них никуда не деться. Нам (в первую очередь представителям государства) нужно действовать в том направлении, чтобы вопросы, связанные с доступом к информации, относились к категории инфраструктурных. Я имею в виду следующее: если строится дом, то должно быть совершенно исключено, чтобы в нем не было электричества или водопровода; если открывается новая школа, то это автоматически должно означать, что в ней есть доступ к интернету; если строится какой-то бизнес-центр или здание общественного назначения, то даже не должно возникать вопроса о том, будет ли там доступ к услугам Wi-Fi или нет. Для того, чтобы это стало повседневной реальностью, требуется правильная государственная политика и эффективное законодательство. На мой взгляд, наиболее точно позицию в отношении проблем, связанных с доступом к информации, отразила наша коллега из Нидерландов, когда говорила о контроле государства над контентом и контроле бизнеса над доступом. Иногда государство осуществляет контроль там, где ему совершенно нечего делать, и, напротив, иногда оно просто не занимается тем, чем должно заниматься, в частности, вопросами развития инфраструктуры доступа.

В своем выступлении мне хотелось бы рассказать, что в связи с этим обсуждается и предлагается федеральными органами власти России, один из которых я представляю, с учетом зарубежного опыта. Проблемы информационных отношений стали особенно актуальны в связи с развитием сети Интернет и расширением возможностей доступа к информации по сравнению с тем, что было 10-15 лет назад. Повсеместное внедрение информационных технологий и, в первую очередь, интернет-технологий безусловно ставит вопрос о реформе законодательства, которое регулирует соответствующие отношения.

Вопросы информации рассматриваются в правовой сфере уже достаточно давно – не одно десятилетие и даже не одно столетие. Например, проблемы свободы информации так или иначе были затронуты еще в первой поправке к Конституции США, примерно в то же время появились первые патентные законы; вопросами охраны интеллектуальной собственности тоже занимаются уже, как минимум, лет двести. Сейчас необходимо посмотреть, насколько те многочисленные законы, которые так или иначе имеют отношение к информации, могут реально применяться в настоящее время. Сегодня уже правильно отмечалось, что в этой сфере есть много конфликтов интересов: это интересы личности (права и свобода граждан), интересы бизнеса (крупных и мелких правообладателей), интересы государства (например, государственная безопасность, интересы государственных ведомств). Эта проблема характерна не только для нашей страны, она существует во всем мире. В качестве примера глобальной проблемы я мог бы привести конфликт охраны авторских прав и необходимости развития библиотек (как традиционных, так и электронных). В разных странах эти конфликты разрешаются по-разному. К сожалению, направление, которое сейчас избрано в нашей стране, может привести к прямому запрету на любые электронные библиотеки вообще. И это будет всего лишь демонстрацией того, как право победило разум.

Еще один вопрос, который возникает в этой связи, заключается в том, что многие объекты, которые носят информационный характер, охраняются исключительно как объекты авторского права; иначе говоря, охраняется не содержание информации, к которой требуется доступ, а ее форма. Во всем мире известно такое понятие, как база данных. В нашей стране тоже есть законы о базах данных, но фактически правовой режим базы данных соответствует правовому режиму сборников литературных произведений, поэтому доступ к различным базам данных в нашей очень часто трактуется как незаконный. Мнение, что доступ к базам данных чем-то опасен, да и само развитие информационных отношений имеет какой-то отрицательный социальный заряд, порождено фактом отсутствия закона об охране персональных данных.

Однако эти опасения могут быть очень легко преодолены простыми правовыми решениями: нужно, чтобы в нашей стране, как и в других странах, которые у нас принято называть цивилизованными, был принят закон об охране персональных данных. Кстати, сейчас происходит зарождение нового правового института, который называется право на базы данных sui generis (право особого рода).

Становление этого правового института позволит говорить о том, что интернет и информационные технологии вообще дали что-то реально новое для развития законодательства на теоретическом уровне.

Насколько наше российское законодательство соответствует зарубежным аналогам в части обеспечения доступа к информации? На первый взгляд, особых противоречий нет: так же, как в большинстве зарубежных стран, конституционно у нас запрещена цензура и провозглашена свобода сбора, хранения и распространения информации. Однако указанные нормы не конкретизированы в законодательстве, а с учетом общей правовой традиции и общих недостатков наших законов, реально провозглашенные конституционные нормы зачастую не работают. Важнейший принцип, связанный с доступом к информации – презумпция открытости информации – в действительности до сих пор не реализован. В этой связи у нас, помимо конституции, действует закон О средствах массовой информации , которому уже 15 лет, и ряд законов субъектов федерации (российских регионов), которые как раз так и называются: О доступе к информации или О праве на информацию . Это та законодательная база, которая позволяет говорить о том, что реально некое законодательство у нас есть. Однако, конечно, нужно идти дальше.

Если начать думать о том, куда нам идти дальше, на что ориентироваться, какой опыт брать за основу, то здесь мы столкнемся со многими проблемами. Например, в Соединенных Штатах Америки вопросы доступа информации практически никак не регламентированы: есть первая поправка к конституции, и этого достаточно, чтобы не принимать больше никаких законов. А вот знаменитый закон о свободе информации, будь то в Соединенных штатах или Соединенном Королевстве, говорит не столько о свободе информации или о праве на информацию вообще, сколько о регламентации права на доступ к правительственной информации и к информации, хранящейся в органах государственной власти. Что касается нашей страны, то здесь существует законодательный акт, аналогов которому нет в мире: это федеральный закон Об информации, информатизации и защите информации . Вообще-то все, о чем мы сейчас говорим, должно быть, по идее, зафиксировано именно в этом законодательном акте, но по ряду причин он таким всеобъемлющим законом не стал, хотя ему уже больше десяти лет. Если посмотреть на нормативный материал, который в нем есть, в том числе и на материал, связанный с доступом к информации, то, по оценкам экспертов, он в лучшем случае применяется процентов на 5 -10, что свидетельствует о его предельно низкой эффективности и необходимости срочной корректировки. В связи с этим нашими органами власти были подготовлены два новых законодательных акта.

Один из них был подготовлен Министерством экономического развития и торговли, и называется он О доступе к информации об органах государственной власти и органах местного самоуправления . Это как раз тот самый акт, который полностью и детально регламентирует вопросы доступа к официальной информации и информации, хранящейся в государственных органах. В соответствии с ним, в обязанности органов власти входит раскрывать указанную информацию и представлять ее на интернет-сайтах, то есть в значительной степени это закон технического плана, сходный с теми, что действуют в странах Северной Америки и Европы. Однако это не снимает вопроса о законодательном акте с более широким предметом регулирования.

Достаточно большим коллективом под руководством Министерства информационных технологий и связи РФ был подготовлен проект новой редакции закона Об информации, информатизации и защите информации . Мне отрадно сейчас отметить, что большое количество проблем, отмеченных в начале нашей дискуссии, нашло свое решение в тексте нашего законопроекта. Достаточно сказать, что у нас есть целая глава, которая так и называется: Право на информацию и в которой раскрывается все, что касается информационных прав и обязанностей всех субъектов права, существующих в Российской Федерации. Но мне как юристу нельзя не остановиться, буквально в двух словах, на правовых проблемах, которые возникли в связи с этим законом.

Одна из очень серьезных проблем, связанных с информацией, касается соотношения информации, доступ к которой запрашивается или обеспечивается, с субъектом, который имеет какие-либо права на эту информацию. Какую-то информацию можно считать общественным достоянием, какая-то будет являться государственной тайной, какая-то – информацией о частной жизни человека, какая-то – коммерческой тайной. Соответственно, к каждому из этих видов информации будет применяться разный режим доступа. Ныне действующий в России закон исходит из ошибочного представления, что информация – это объект вещного права собственности. Собственно именно поэтому он и не работает: ведь невозможно считать информацию таким же объектом, что авторучка или микрофон, у нее должен быть совершенно другой правовой режим и, таким образом, задача состоит в установлении такого режима, который позволил бы избежать острого конфликта между правами обладателя информации, владельца информации и правами тех, кто хотел бы получить доступ к этой информации. Даже чисто лингвистически в русском языке мы не можем так просто раскрыть содержание понятия собственник информации . Я слышу, как наш переводчик переводит слово собственник как owner . Английское слово owner имеет более широкий смысл и лучше подходит к такого рода субъекту. В русском же языке есть много слов: обладатель , собственник , владелец , пользователь , распорядитель и так далее. Наше законодательство должно стать более гибким и более соответствовать зарубежным аналогам, чтобы у нас не возникало таких вот затруднений, когда мы рассказываем нашим коллегам из других стран, что у нас происходит и какие у нас проблемы.

После того, как определен правовой статус владельца информации, возникает вопрос о различных категориях информации с точки зрения доступа к ней. Исходя из зарубежного опыта и из российской практики, мы предложили всю информацию разбить по этому критерию на три категории:

1)   Общедоступная информация;

2)   Информация, доступ к которой ограничивается или запрещается в соответствии с законом;

3)   Информация, доступ к которой законом не запрещается, но который может быть ограничен по решению владельца этой информации, если закон ему предоставляет такое право.

Встает задача: те многочисленные законы, которые есть в нашей стране и которые так или иначе регулируют доступ к различной информации, привести в соответствие с тем, что будет написано в базовом информационном законе, – чтобы ни у одного органа власти и ни у одной бизнес-структуры не возникало искушения незаконно ограничить доступ к информации, который по закону ограничен быть не может.

Вторым аспектом доступа является распространение информации, и у него тоже есть несколько категорий и несколько правовых режимов. Это и режим массовой информации, и режим информации, которая распространяется по решению тех, среди кого она циркулирует (например, тех, между кем ведется служебная или личная переписка). В Российской Федерации, да и в других странах есть категория информации, распространение которой просто запрещается. В нашем законе мы впервые приводим такую классификацию.

В связи с темой нашей секции также возникает вопрос о том, как обеспечить отсутствие ограничений на доступ к информации, являющейся общественным достоянием. Здесь необходим правовой механизм определения, какая информация может, а какая не может быть отнесена к такому достоянию. С одной стороны, хотелось бы, чтобы этот механизм был максимально широким и удобным, с другой стороны, безусловно, нельзя допустить, чтобы этот механизм вторгался в сферу интересов государственной безопасности и сферу реально существующих коммерческих интересов. И нам было бы интересно, как подобного рода конфликт решается за рубежом. В нашей стране опыта нет – та норма, которая была в действующем законе Об информации , так и не заработала, и причиной этого было именно отсутствие правового механизма ее реализации.

В заключение я хотел бы упомянуть еще два аспекта, которые необходимо принимать во внимание, когда мы говорим о вопросах доступа к информации. Вы знаете, что в рамках Всемирного саммита по информационному обществу действует рабочая группа по управлению интернетом при Генеральном секретаре ООН, задачей которой является выработка понимания, что такое интернет и что такое управление интернетом (Internet governance). Так вот, одним из важнейших аспектов того, что называется Internet governance, по мнению экспертов со всего мира, является обеспечение недискриминационного доступа к информации в самом широком смысле. Это, в том числе, распространяется и на вопросы использования телекоммуникационных сетей, в частности, в развивающихся странах. Вообще говоря, здесь объединяются правовые, социальные, гуманитарные, технологические и экономические проблемы, что лишний раз подчеркивает большую важность и многослойность данной проблематики.

В России правительство в лице нашего министерства тоже очень хорошо понимает, что нельзя говорить о вопросах доступа к информации без обеспечения соответствующей инфраструктуры. Я очень хорошо помню, как представитель одной африканской страны в дискуссиях на международных форумах на эту тему горячо поддерживала все инициативы, связанные с широчайшим доступом к информации вообще и к интернету в частности, делая при этом оговорку, что, к сожалению, в ее стране 95% населения не имеют электричества, поэтому реализация права на доступ к информации крайне затруднена в чисто физическом смысле.

Нам же должно быть стыдно за то, что в России 45 тысяч населенных пунктов до сих пор не имеют телефонной связи. Задачей министерства, задачей юристов, которые в нем работают, является выработка такого законодательства и таких правовых механизмов, которые бы стимулировали телефонных операторов идти в удаленные населенные пункты и строить там свои телекоммуникационные линии, обеспечивая, таким образом, доступ к информации. В нашем законе О связи (это еще один законодательный акт), прописано, что в каждом населенном пункте с населением свыше 500 человек должен быть пункт коллективного доступа к сети Интернет, причем доступ в этих пунктах должен предоставляться по тарифам, регулируемым государством для обеспечения минимально возможной стоимости.

Подводя черту под своим выступлением, хочу сказать, что мы осознаем сложность и многогранность проблем, связанных с обеспечением доступа к информации – как являющейся, так и не являющейся общественным достоянием. Мы стараемся предпринимать в этой связи какие-то шаги, и нам было бы очень полезно работать вместе с коллегами из других стран, где эти вопросы либо уже решены, либо находятся в процессе решения.

21.12.2006

Материалы CD, выпущенного по итогам международной конференции ЮНЕСКО

между двумя саммитами по информационному обществу , Санкт-Петербург, 17-19 мая 2005 года

Источник: svobodainfo.org


Возврат к списку

Ольга Савко

Начальник группы телемаркетинга

Закажите демонстрацию системы
Мы свяжемся с вами, проконсультируем по интересующим вопросам, подготовим персональную демонстрацию в удобное для вас время.

Акция

Переход на отечественную АИС МФЦ

Скидка на право использования АИС МФЦ «ДЕЛО» при миграции с других решений по автоматизации МФЦ

Календарь мероприятий

26апреля

«Весенний документооборот-2021»: развитие экосистемы ЭОС

Узнать больше

11февраля

Об электронной подписи простым языком: компания ЭОС проведет вебинар для школ

Узнать больше

28января

Новые возможности наглядной визуализации в СЭД «ДЕЛО»

Узнать больше

Наши клиенты

7 000 компаний

Наши партнеры

250

во всех городах России
и странах СНГ

^