Правовая основа для автоматизации делопроизводства

С.Л. Кузнецов, 
канд. ист. наук,
руководитель Научно­информационного центра,
«Горбачев­Фонд»

Сегодня многие организации уже внедрили у себя современные автоматизированные технологии работы с документами, остальные – стоят на пороге выбора внедрения того или иного решения для автоматизации делопроизводства. Многие организации, автоматизировав отдельные операции, осознали потребность во внедрении комплексных решений на всех стадиях делопроизводственных и управленческих процессов – от создания документа до его архивного хранения в электронной форме.

При автоматизации делопроизводства надо учитывать, что организация работы с документами в электронной форме в той или иной степени затрагивается во многих законодательных и нормативно-методических документах. Крайне важно, чтобы внедряемая система соответствовала требованиям постоянно меняющегося законодательства.

В последние годы разработчики программного обеспечения (ПО) это поняли и стали активно привлекать к разработке и внедрению ПО специалистов-документоведов.

Какие же документы необходимо иметь под рукой специалистам ДОУ?

Регламентация работы с электронными документами: история вопроса

Начнем рассмотрение с федерального законодательства. В последние годы в РФ появился ряд законодательных и нормативных актов, определяющих порядок работы с электронными документами. Основными, широко известными в этой области являются Федеральные законы от 27.07.06 №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и от 10.01.02 №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи». Их детальный анализ может быть предметом отдельного рассмотрения. В то же время многие законодательные акты, в той или иной степени определяющие работу с документами, часто упускаются из виду.

Юридически значимые электронные документы используются уже давно. Много лет сфера их использования ограничивалась уровнем двусторонних отношений между организациями, заключившими соглашение о признании документов в электронной форме. То есть сначала на бумаге заключался договор, а уже потом можно было обмениваться электронными документами.

Возможность многостороннего обмена электронными документами с широким кругом участников была ограничена отсутствием единых стандартов на обмен юридически значимыми электронными документами, наличием множества уникальных, «заказных», ни с чем не совместимых программных разработок в этой области.

Система «клиент-банк» – программно-аппаратный комплекс, обеспечивающий подготовку и обмен между клиентами и банком электронными финансовыми документами и информационными материалами

Необходимость в подобных технологиях возникла в первую очередь в связи с повышением требований к оперативности прохождения платежей. Это вызвало массовое внедрение электронных систем передачи платежных документов типа «клиент-банк».

Еще в 1994 г. в письме Высшего Арбитражного Суда РФ (от 19.08.94 №С1-7/ОП-587) подтверждалась возможность принятия документов, подписанных электронной цифровой подписью, при наличии в договоре процедуры согласования разногласий и порядка доказательства подлинности договора и достоверности подписей.

Положения об использовании электронных документов появились в 1994 г. в первой части Гражданского кодекса РФ (ГК РФ).

Так, ст. 160 ГК РФ предусматривает, что «использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью... электронно­цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон», т. е. уже тогда была заложена основа для использования электронно­цифровой подписи на уровне двусторонних отношений.

Возможность использования электронных каналов связи предусмотрена и в ст. 434 ГК РФ:

• «Договор в письменной форме может быть заключен путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также путем обмена документами посредством... электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору».

Безбумажная форма работы с документами применительно к ценным бумагам зафиксирована в ст. 149 ГК РФ, а возможность ведения реестра ценных бумаг в электронной форме (компьютеризированный реестр) – в ст. 142.

В 1995 г. Высший Арбитражный Суд РФ в письме от 07.06.95 №С1-7/ОЗ-316 вновь возвращается к вопросу электронных документов, указав, что:

• «юридическая сила документа... может подтверждаться электронной цифровой подписью. ...такой документ может признаваться в качестве доказательства по делу, рассматриваемому арбитражным судом».

Федеральный закон от 20.02.95 №24-ФЗ «Об информации, информатизации и о защите информации» в ст. 5 также зафиксировал, что:

• «юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью».

Это был один из основополагающих законов в области элект¬ронных технологий в делопроизводстве, на базе которого в течение многих лет велась работа с электронными документами.

Расширение сферы использования средств электронно-вычислительных технологий (ЭВТ) зафиксировано во второй части  ГК РФ, принятой в начале 1996 г. В ст. 847 «Удостоверение права распоряжения денежными средствами, находящимися на счете» говорится:

• «Договором может быть предусмотрено удостоверение прав распоряжения денежными суммами, находящимися на счете, электронными средствами платежа и другими документами с использованием в них аналогов собственноручной подписи (ст. 160 п. 2), кодов, паролей и иных средств, подтверждающих, что распоряжение дано уполномоченным на это лицом».

В третьей части ГК РФ, принятой уже в 2001 г., право использования электронно-вычислительной техники распространено и на такой вид документа, как завещание (ст. 1125).

Возможность использования электронных документов и их передачи в электронной форме по каналам связи была подтверждена Федеральным законом от 21.11.96 №129-ФЗ «О бухгалтерском учете». В ст. 13 п. 6 этого закона зафиксировано: «При наличии технических возможностей и с согласия пользователей бухгалтерской отчетности... организация может представлять бухгалтерскую отчетность в электронном виде в соответствии с законодательством Российской Федерации».

В ст. 15 п. 5 закона подчеркивалось, что:

• «Бухгалтерская отчетность может быть... передана по телекоммуникационным каналам связи. ... При получении бухгалтерской отчетности по телекоммуникационным каналам связи пользователь бухгалтерской отчетности обязан передать организации квитанцию о приемке в электронном виде. Днем представления организацией бухгалтерской отчетности считается... дата ее отправки по телекоммуникационным каналам связи...».

Электронные документы все шире используются и в сфере взаимодействия с частными лицами. Возможность обращения граждан в организацию с письмами и жалобами в электронной форме зафиксирована в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 28.07.05 №452. В постановлении (п. 12.9) подчеркивалось:

• «Для приема обращений граждан в форме электронных сообщений (интернет-обращений), как правило, применяется... программное обеспечение, предусматривающее заполнение заявителем реквизитов, необходимых для работы с обращениями и для письменного ответа, и, в случае незаполнения указанных реквизитов, информирующее заявителя о невозможности принять его обращение...
• В случае если в интернет-обращении заявителем указан адрес электронной почты, по этому адресу направляется уведомление о приеме обращения или об отказе в рассмотрении (с обоснованием причин отказа), после чего обращение распечатывается, и дальнейшая работа с ним ведется как с письменным обращением».

Возможность ответа в форме электронного сообщения предусмотрена п. 12.11 Типового регламента.

Кроме того, раздел XIII Типового регламента практически весь посвящен порядку размещения информации о деятельности государственных структур на информационных ресурсах (интернет-сайтах).

В законодательном порядке работа с электронными письмами граждан закреплена в Федеральном законе от 02.05.06 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»:

• «Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом» (ст. 7 п. 3).

Все это говорит о том, что использование электронных технологий становится обязательным для федеральных органов исполнительной власти.

Современное законодательство в области использования электронных технологий

Федеральный закон от 27.07.06 №152-ФЗ «О персональных данных» накладывает ряд ограничений на системы автоматизации делопроизводства, так как многие из них интегрированы с системами учета персонала, а значит, на них распространяются все требования закона.

Так, в соответствии со ст. 19 закона «оператор при обработке персональных данных обязан принимать необходимые организационные и технические меры, в т. ч. использовать шифровальные (криптографические) средства, для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий», при этом в терминологии закона к операторам относится любое «юридическое... лицо, организующее и (или) осуществляющее обработку персональных данных» (ст. 3).

Кроме того, внедрение биометрических систем идентификации при использовании ЭЦП теперь требует обязательного письменного согласия каждого сотрудника, подписывающего документ с помощью биометрических средств, так как в соответствии с законом «сведения, которые характеризуют физиологические особенности человека и на основе которых можно установить его личность (биометрические персональные данные), могут обрабатываться только при наличии согласия в письменной форме субъекта персональных данных» (ст. 11).

Четвертая часть ГК РФ появилась в декабре 2006 г. (в соответствии с Федеральным законом от 18.12.06 №231-ФЗ данный документ вступает в силу с 01.01.08). В ней значительное место отведено использованию компьютерных технологий.

Так как современные системы делопроизводства сегодня сложно представить без баз данных по документам организации, являющихся основой для регистрации документов, контроля исполнения, информационно-справочной работы и т. п., то при внедрении систем автоматизации обязательно надо учитывать гл. 71 § 5 ч. 4 ГК РФ – «Право изготовителя базы данных», здесь также дано определение баз данных.

«Базой данных является представленная в объективной форме совокупность самостоятельных материалов (статей, расчетов, нормативных актов, судебных решений и иных подобных материалов), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины (ЭВМ)» (ст. 1260 ГК РФ).

Использование компьютерных технологий затронуто и в ст. 1270, 1274, 1275, 1317 п. 4, 1324 п. 5, 1330 п. 2.2 ГК РФ. Статья 1279 предусматривает передачу записей документального характера в государственные или муниципальные архивы.

И наконец, вопросы хранения электронных документов отражены в Федеральном законе от 22.10.04 №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». Согласно ст. 5 в состав Архивного фонда РФ входят «архивные документы независимо от источника их происхождения, времени и способа создания, вида носителя, форм собственности и места хранения, в т.ч. ... электронные и телеметрические документы».

В целом вопросы работы с документами в электронной форме все чаще находят свое отражение в российском законодательстве. Особенно «урожайным» в этом отношении выдался прошедший 2006г. – Федеральный закон от 27.07.06 №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральные законы «О персональных данных», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», 4-я часть Гражданского кодекса, постановление Правительства РФ от 14.12.06 №767 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности», постановление от 15.08.06 №502 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002–2010 годы)»«. Все это говорит о том, что как разработчикам автоматизированных систем, так и всем пользователям необходимо очень внимательно следить за всеми изменениями в законодательстве.

В целом даже беглый обзор показывает существенные сдвиги в законодательном обеспечении автоматизации ДОУ. За период с 1994 г. мы прошли путь от возможности использования электронных документов в отдельных областях и на уровне двусторонних отношений до обязательности работы с электронными документами во всех государственных структурах.